Dez problemas da lei de regulamentação das emendas ao orçamento

Emendas parlamentares orçamentárias são, de forma resumida, alterações e inclusões de despesas, realizadas anualmente por deputados e senadores durante a tramitação de projetos do orçamento federal. Apesar de indicadas por parlamentares, essas despesas são implementadas pelos órgãos do Poder Executivo.

Atualmente, as emendas parlamentares atingem quase R$ 50 bilhões por ano[1]. Isso significa, por exemplo, mais de três vezes todo o valor previsto para o Ministério dos Transportes realizar seus investimentos (como a realização de obras em estradas federais)[2].

A recente Lei Complementar 210, de 25 de novembro de 2024, passou a regulamentar as emendas parlamentares ao orçamento federal, com critérios para sua proposição pelos congressistas e para sua execução pelo Executivo.

A necessidade de regulamentação decorre de tentativa de conciliação, que envolve o Executivo, o Legislativo e o Tribunal de Contas da União, e que é conduzida em ações perante o STF. Tais processos discutem a constitucionalidade das normas e das práticas atualmente existentes sobre as emendas parlamentares, sobretudo diante da falta de transparência e da baixa eficiência das despesas delas decorrentes.

Além de disciplinar regras para maior transparência na aplicação dos recursos, a lei publicada submete as emendas parlamentares às normas fiscais de limitações de despesas, atendendo a uma pretensão do Poder Executivo. O objetivo é alinhar as emendas ao cumprimento da meta fiscal da União (a meta de resultado primário previsto anualmente nas leis de diretrizes orçamentárias).

Assim, de um lado, haverá submissão das emendas impositivas (que são as de execução obrigatória pelo Executivo) ao Novo Arcabouço Fiscal (ou Regime Fiscal Sustentável), estabelecido pela Lei Complementar 200/2023. Diante disso, o limite dessas emendas, em cada ano, será equivalente à despesa do ano anterior, com atualização (IPCA) e com acréscimo, em relação ao crescimento real da receita primária, de 70% se cumprida ou de 50% se descumprida a meta fiscal.

Apenas possuem caráter impositivo as emendas individuais (indicadas por cada parlamentar) e as de bancada (indicadas coletivamente pelos blocos de congressistas de cada estado).

Por outro lado, as emendas não impositivas (sem execução obrigatória pelo Executivo) deverão obedecer a limite calculado com base no valor executado do ano anterior acrescido apenas de atualização monetária (IPCA)[3]. Submetem-se a esse limite as chamadas emendas de comissão, que são indicadas pelas comissões temáticas da Câmara e do Senado, a exemplo das comissões de saúde e educação.

Ocorre que há equívocos e, por vezes, inconstitucionalidades em diferentes normas da lei aprovada, que podem inviabilizar a execução das emendas – sobretudo diante de possíveis decisões do STF.

1) Emendas de bancada e priorização em áreas prioritárias (art. 2º, §3º)

Nesse ponto, a lei possui dois problemas.

Primeiro, a norma enumera um conjunto de “políticas públicas” para as quais poderiam ser destinadas as emendas de bancada. Mas, na verdade, trata-se de um rol de temas para atuação Estado (saúde, educação, segurança etc.).

Política pública pode ser entendida como o “conjunto de iniciativas governamentais organizadas em função de necessidades socioeconômicas, que contém instrumentos, finalidades e fontes de financiamento”[4]. Exemplo de políticas públicas são: Novo Bolsa Família, Minha Casa Minha Vida, Novo PAC, o Plano Safra e o Desenrola Brasil.

A confusão de conceitos pode gerar problemas para as indicações e execuções das emendas.

Segundo e mais sensível: a lei, nesse ponto, é inconstitucional por violar o sistema de planejamento estatal estabelecido pela Constituição de 1988. A definição de políticas públicas prioritárias deve estar no plano plurianual (PPA), e não na lei de diretrizes orçamentárias (LDO).

Isso porque políticas públicas buscam transformações socioeconômicas, em regra, de médio e longo prazo. Por isso, o instrumento onde devem ser indicadas as políticas públicas prioritárias é o plano plurianual, que definirá as diretrizes, objetivos e metas da gestão pública para um período de quatro anos[5]. E não a lei de diretrizes orçamentárias, que possui vigência anual e traça objetivos de curto prazo[6].

2) Rol exaustivo de impedimentos de ordem técnica (art. 10, caput)

Impedimentos de ordem técnica podem justificar a não execução de emendas parlamentares, ainda que de caráter impositivo (individuais e de bancada).

Porém, verifica-se um grave equívoco na lei aprovada ao prever um rol taxativo de impedimentos de ordem técnica. Durante a tramitação, foi incluída a expressão “exclusivamente”, em relação às hipóteses descritas.

É preciso reconhecer que outras hipóteses são possíveis, além daquelas descritas na lei (art. 10).

Por exemplo, emendas para projetos de infraestrutura poluidores (como construção de termoelétricas), quando há necessidade de recursos para a expansão de programas de instalação de energia eólica. Trata-se de medida que violaria compromissos internacionais, inclusive o Acordo de Paris e a Agenda 2030 da ONU.

Seria um tipo de impedimento de ordem técnica, ainda que não elencado no rol previsto na nova lei? Entendemos que sim.

3) Limite para emendas (art. 11, caput)

Dois problemas.

Primeiro, o limite não deve se restringir “aos projetos de lei orçamentária anual” (PLOAs), mas a qualquer projeto referente ao orçamento federal, o que abrange, inclusive, créditos suplementares e especiais aprovados mediante projetos posteriores ao PLOA.

Segundo, não se deve apenas estabelecer um limite de “crescimento” das dotações das emendas. É necessário haver limites para a execução das despesas, ainda que haja dotações específicas suficientes, quando identificadas violações a normas de gestão fiscal, sobretudo o Novo Arcabouço Fiscal e a meta fiscal fixada para cada ano.

4) Abrangência dos limites (art. 11, §1º)

Outros dois problemas.

Primeiro, o limite não deve abranger apenas emendas em “despesas primárias”. Há possibilidade de indicação de emendas parlamentares para despesas financeiras, as quais, no projeto do orçamento de 2024, atingiram R$ 14,2 bilhões, segundo a Consultoria do Senado[7].

Para ilustrar, é o caso de uma emenda destinada ao repasse de recursos para determinado Estado ou Município arcar com custos decorrentes de operações de créditos (empréstimos) para a execução de uma obra.

Se a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê restrições para dívidas do ente[8], não há razões para serem afastadas limitações para emendas destinadas a cobrir despesas com endividamento.

Segundo e mais grave: a lei permite que fiquem de fora dos limites de despesas as “emendas de modificação”, que são aquelas cujos recursos podem decorrer da “anulação de despesas”[9]. Para que possam fugir dos limites, basta que tais emendas de modificação se refiram a despesas que não foram objeto de outras emendas e que sejam de “interesse nacional”, sendo admitida, inclusive, a indicação de destinatário ou localização específica (se isso já constar da programação prevista na LOA).

Tal regra possibilita uma fácil burla ao limite de despesas das emendas: basta que o Parlamento se concentre em anular dotações do projeto de lei orçamentária anual (inicialmente inseridas pelo Executivo), substituindo-as por despesas indicadas nas emendas de modificação. Assim, altera-se uma dotação do projeto para alocar emendas que passam a não se sujeitar às limitações previstas na lei aprovada.

5) Previsão de contingenciamento, mas não de bloqueio (art. 12, caput)

Após embates sobre o tema durante sua tramitação, o Congresso eliminou a regra que permitiria “bloqueio” das despesas das emendas, isto é, o impedimento de sua execução em determinado exercício para atender aos limites de despesas do Novo Arcabouço Fiscal (LC 200/2023).

A lei, então, apenas admite o “contingenciamento”, representado pela mera limitação de empenho (suspensão temporária da despesa, que pode ser revista bimestralmente) e cabível quando o resultado da arrecadação indicar o não atingimento das metas fiscais, conforme previsto na LRF[10]. Assim, o contingenciamento leva em conta, sobretudo, a queda da arrecadação.

O bloqueio permitiria que o Executivo não executasse em determinado exercício o excesso de despesas das emendas. Também possibilitaria que esse excesso fosse realocado, mediante créditos adicionais, para cobrir outros gastos da União.

Portanto, a inclusão das emendas para o cálculo dos limites de despesa do Novo Arcabouço Fiscal e, ao mesmo tempo, a impossibilidade de seu bloqueio ocasiona ainda maior estrangulamento das demais despesa primárias da União.

6) Priorização de despesas pelo Legislativo em caso de contingenciamento (art. 12, parágrafo único)

Em caso de necessidade de contingenciamento, pela sistemática da separação de Poderes definidas na Constituição, deve ser atribuída ao Poder Executivo a competência de definir as despesas prioritárias, não ao Legislativo (como indevidamente previsto no texto).

Assim, nesse ponto, a lei, além de inconstitucional, viola um dos pilares das recentes decisões do STF sobre o tema: as emendas precisam estar em consonância com as prioridades das políticas públicas planejadas e executadas pelo Executivo.

7) Proibição de tratamento diferenciado entre despesas discricionárias de emendas e as do Executivo (art. 14).

A lei veda, sem qualquer ressalva, “a imposição de regra, restrição ou impedimento às emendas parlamentares que não sejam aplicáveis às programações orçamentárias discricionárias do Poder Executivo”.

Trata-se de uma espécie de “faca no pescoço” do Executivo, que só poderá restringir a execução de emendas (quaisquer delas, inclusive as não impositivas) se, do mesmo modo, restringir suas próprias despesas discricionárias (que envolvem, por exemplo, início de novas obras em infraestrutura).

Norma inconstitucional. Por duas razões, ao menos.

Primeiro, confere um caráter de impositividade a emendas que não possuem essa natureza, como as emendas de comissão. O Poder Executivo, de acordo com as normas constitucionais atuais, deve observar condições especificas para decidir executar ou não emendas de comissão, conforme regramento na lei de diretrizes orçamentárias. Tais condições não se vinculam às despesas discricionárias do Executivo.

Segundo, essa equiparação viola o atual regime constitucional das emendas impositivas, que já prevê restrições e condicionantes diferentes das despesas discricionárias do Executivo. Por exemplo, emendas Pix não podem ser destinadas a despesas com pessoal e 70% devem ser aplicadas em despesas de capital (sobretudo, investimentos)[11]. O Executivo passará a submeter suas despesas discricionárias a tais restrições? Inviável e inconstitucional.

8) Limitação de até oito emendas de bancada por exercício (art. 3º, caput)

Ao contrário de emendas individuais, geralmente destinadas a necessidades pontuais (por exemplo, compra de ambulâncias para determinado Município), as emendas de bancada servem para financiar projetos estruturantes e de grande relevância para o país ou para determinado ente da federação (a duplicação de uma estrada federal, por exemplo).

A limitação do número de emendas de bancada tem como benefício evitar que haja sua repartição em inúmeras indicações de valores mais baixos e para objetivos menos estratégicos, transformando-as, na prática, em novas emendas individuais.

Porém, essa limitação não pode desrespeitar a norma constitucional que impõe que, uma vez indicados recursos de emenda de bancada para determinado investimento plurianual (grandes obras, por exemplo), a bancada tem o dever de alocar recursos, nos anos seguintes, até a finalização do investimento, por meio de novas emendas de bancada (art. 166, §20, da CF).

O objetivo dessa norma constitucional é evitar a paralisação de obras que, inicialmente objeto de emendas de bancada, deixaram de receber novos recursos nos anos posteriores. Assim, combate-se o caótico cenário de mais de oito mil obras federais paralisadas no país[12].

Desse modo, se a bancada estadual, no exercício de 2024, alocou vinte emendas em obras com duração até 2027, a referida limitação (oito emendas por ano) não pode ser interpretada no sentido de impedir que, até o final das obras, haja o dever de indicação anualmente de emendas suficientes da mesma bancada, sob pena de violar a Constituição.

9) Responsabilização de servidores para registrar impedimentos de ordem técnica (art. 10, §1º)

A lei prevê que caberá à área técnica de cada órgão ou ente executor identificar e formalizar existência de qualquer impedimento de ordem técnica, “sob pena de responsabilidade”.

Tal expressão, além de desnecessária (já que a responsabilização de servidores federais já é disciplinada na Lei 8.112/1990), pode gerar obstáculos na avaliação sobre a existência ou não de impedimentos para a execução da emenda.

De um lado, no início do procedimento para execução da emenda, a área técnica pode adotar uma postura conservadora e passar a interpretar de forma ampliativa o rol de hipóteses de impedimentos de ordem técnica. O receio de responsabilização pessoal poderá gerar uma obstrução exagerada à execução de emendas.

Mas, o inverso também pode ocorrer, principalmente quando já iniciada a execução da emenda. Exemplo: servidor não identifica que uma estrada objeto de recurso de emenda parlamentar não é um projeto prioritário descrito no Plano Nacional de Transporte. Em tese, essa emenda possui impedimento de ordem técnica, por não corresponde às prioridades da respectiva política pública (art. 3º, VI, da lei). Porém, a área técnica, não verificando tal questão antes da execução da emenda, pode ser incentivada a defender inadequadamente que a estrada é uma das prioridades, a fim de evitar responsabilização.

10) “Cláusula” suspensiva (art. 10, §3º)

Por fim, a LC 210/2024 prevê como “cláusula” suspensiva a necessidade de aprovação de projetos de engenharia e de licenciamento ambiental para as despesas objeto das emendas.

Erro de tecnicidade, mas que pode gerar confusão na aplicabilidade da lei. Por isso, vale registrar: não se trata de “cláusula” suspensiva, mas sim de condição suspensiva. Para emendas Pix (emendas individuais do tipo transferências especiais), não há necessidade de convênio ou congênere, de modo que não há celebração de termos com cláusulas específicas.

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[1]https://www.poder360.com.br/poder-congresso/congresso-tem-poder-para-distribuir-r-492-bilhoes-do-orcamento/

[2]De 14,1 bilhões, conforme dotações da LOA 2024.

[3]Com exceção do ano de 2025, cujo limite foi pré-estabelecido em R$ 11,5 bilhões.

[4]Art. 2º, V, da Lei nº 13.971/2019.

[5]Art. 165, §1º, da CF.

[6]Art. 165, §2º, da CF.

[7]https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-informativa-destaques-ao-plp-175-2024.pdf

[8]Arts. 29 e seguintes da LRF.

[9]Previstas no art. 166, §3º, II, da CF. De todo modo, segundo tal dispositivo, há dotações para determinadas despesas que não podem ser anuladas por emendas: pessoal, serviço da dívida e transferências constitucionais para os demais entes.

[10]Art. 9º da LRF.

[11]Art. 166-A, I, da CF.

[12]https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/brasil-tem-8-6-mil-obras-paralisadas-financiadas-com-recursos-federais.htm#:~:text=Atualmente%2C%20o%20Brasil%20tem%208,%2C%20para%2041%25%20em%202023.

Fonte: Jota