Saneamento em 2024 e 2025: muitos avanços, desafios mais ainda

Em 2024, o setor de saneamento vivenciou avanços significativos em relação ao ano de 2023.

No ano anterior pairaram muitas incertezas em relação ao comportamento do governo federal em seu primeiro ano de mandato, em particular a respeito de uma possível tentativa de fraturar as bases do novo Marco Legal do Saneamento Básico (instituído pela Lei 14.026/2020), por meio dos decretos 11.466 e 11.467, de abril de 2023, meses depois revogados pelos decretos 11.598 e 11.599. Em 2024, houve um arrefecimento desse clima de grave insegurança jurídica no setor.

Contudo, as discussões não foram totalmente superadas tendo em vista que restam pendentes de julgamento algumas ações perante o Supremo Tribunal Federal questionando a validade dos referidos decretos (como as ADPFs 1055 e 1057) e outras ações que tocam também em seus pontos fulcrais.

Um exemplo é a possibilidade de prestação “equiparada à direta” por empresa estatal estadual em municípios no âmbito de certas formas de regionalização – objeto, por exemplo, da ADI 7335, que questiona legislação estadual paraibana que pretendia permitir tal possibilidade.

Caso sobrevenha decisão sem veicular (mais) uma posição contundente do STF no sentido de proteção do novo Marco Legal do Saneamento, a segurança jurídica no setor poderá ser ameaçada.

Um segundo ponto relativo à previsibilidade e segurança jurídica no setor diz respeito à atuação da ANA, principalmente na elaboração de normas de referência. Essa competência, que havia sido atribuída à agência pelo novo Marco Legal, tinha até então sido timidamente exercida (apenas três normas de referência até o fim de 2023).

Em 2024, tivemos a publicação de oito novas normas: iniciando pela NR 4, que estabelece práticas de governança aplicadas às entidades reguladoras infranacionais (ERIs) que atuam no setor de saneamento básico, até a NR 11, que dispõe sobre as condições gerais para prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário.

Além disso, diversos temas relevantes para a prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário foram abordados, como a alocação de riscos em contratos (NR 5); modelos de regulação tarifária (NR 6); metas progressivas de universalização, indicadores de acesso e sistema de avaliação (NR 8, que revogou a NR 2); indicadores operacionais (NR 9) e metodologia de reajustes tarifários (NR 10), tendo sido também publicada a NR 7 a respeito de condições gerais para a prestação direta ou mediante concessão dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos.

A atuação normativa da ANA em 2024 foi bastante louvável, cabendo a partir de agora o exercício de forma mais contundente da avaliação da implementação das Normas de Referência, como inclusive determinado pelo Tribunal de Contas da União por meio do Acórdão 1.940/2024-Plenário.

Um terceiro ponto é o fato de que em 2024 o mercado se reaqueceu, sendo possível falar em uma segunda leva de leilões de grande porte. Se em 2023 o domínio foi praticamente exclusivo de leilões municipais, em 2024 tivemos diversos projetos regionalizados com sucesso.

Destaque para os leilões para concessão dos serviços nos estados de Sergipe e Piauí (que contou com interessante modelagem englobando não apenas as sedes urbanas e distritos, mas incluindo engenhosamente o atendimento às zonas rurais); para as parcerias público-privadas promovidas pela Sanepar, no Paraná (retomadas após disputas judiciais a respeito da modelagem da licitação); e para a desestatização da Sabesp, em operação que rendeu bilhões aos cofres paulistas e que previu um sofisticado modelo regulatório, incluindo estratégia de regulação por menus e definição de tarifas ex post aos investimentos – regulação backward looking, em que o valor tarifário é formado tomando por base o investimento realizado e não mais o previsto –, além da antecipação de metas de universalização no estado de São Paulo.

Os desafios para 2025 em diante são muitos. Além dos já mencionados, relacionados à segurança jurídica, dois são os desafios mais prementes para as prestações existentes e futuras dos serviços de água e esgoto: em primeiro lugar, com a decisão da Câmara dos Deputados de retirar do texto da regulamentação da reforma tributária (PLP 68/2024) a equiparação dos serviços de água e esgoto aos serviços de saúde, há o risco de aumento significativo da tributação do setor.

Estudos indicam que pode haver aumento de 18% para os usuários em geral e de 6,5% para os beneficiários do sistema de cashback. Nesse contexto, é relevante pensar em formas de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos sem tornar inviáveis as metas de universalização propostas pelo novo marco legal (pela postergação ou exclusão de investimentos) ou afetar a qualidade dos serviços prestados (pela redução dos parâmetros de desempenho contratuais).

Como um fator agravante, também é necessário considerar a entrada em vigor da Lei Federal 14.898/2024, que institui a Tarifa Social de Água e Esgoto, e gerará uma relevante pressão à sustentabilidade econômica dos serviços de água e esgoto, mesmo nos casos de prestação direta pelo Estado. 

Daí a necessidade de constante evolução das modelagens contratuais, a fim de identificar soluções para a concretização do novo marco legal e das metas por ele impostas por meio de arranjos autossustentáveis econômica e financeiramente e que, promovendo a modicidade tarifária, garantam a efetividade da universalização dos serviços de saneamento.