De volta às origens: Tribunais de Contas julgam contas de gestão dos Prefeitos

Resumo:

• O STF reconheceu a competência dos Tribunais de Contas para julgar diretamente as contas de gestão dos prefeitos.
• A decisão da ADPF 982 reviu interpretações anteriores, destacando que o Poder Legislativo julga as contas anuais de governo, enquanto os Tribunais de Contas julgam as contas de gestão dos agentes públicos.
• A revisão do STF reforça o dever de prestação de contas dos gestores públicos e promove o aperfeiçoamento da Administração Pública, contribuindo para um melhor controle sobre o uso dos recursos públicos.

Introdução

O Supremo Tribunal Federal, em recente decisão na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF 982, voltou a reconhecer, de forma expressa, a competência dos Tribunais de Contas para julgar diretamente as contas de gestão dos prefeitos, conforme preconizado pelo constituinte originário, na Carta Magna, artigo 71, caput, e incisos I e II a IV.

A Constituição preceitua atribuições distintas: o Poder Legislativo tem o papel de julgar as contas anuais de governo do Chefe do Poder Executivo com base em parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas (CR, art. 71, I). Nessa análise, avalia-se de forma geral o planejamento e o atendimento aos parâmetros da ordem legal, como o respeito ao limite de gastos com pessoal, o endividamento e a aplicação mínima das receitas em saúde e educação, entre outros.

Por outro lado, compete aos Tribunais de Contas (CR, art. 71, II) julgar as contas de gestão dos agentes públicos, inclusive do Chefe do Executivo, quando este também for responsável por atos administrativos individuais, como ordenar despesas, assinar contratos e admitir pessoal.

A doutrina e a jurisprudência seguiram essa interpretação sistemática, histórica e teleológica desde a edição da Carta Cidadã.

No entanto, o STF havia alterado essa posição ao julgar o Recurso Extraordinário (RE) 848826 (Tema 835, DJe 24/8/2017, de Repercussão Geral).

Com essa decisão, passou-se a entender que competia ao Parlamento julgar tanto as contas anuais de governo quanto as contas de gestão do Chefe do Poder Executivo. Por consequência, consolidou-se a jurisprudência no sentido de anular decisões dos Tribunais de Contas que, divergindo do mencionado Tema 835, julgaram as contas de gestão após esse precedente.

Vide o teor do Tema 835:

“I – Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º).

II – O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”). …” (RE 848826)

Revisão do STF

Para o bem da República, o Supremo reviu tal interpretação ao julgar a citada ADPF 982, proposta pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas (Atricon).

O tribunal compreendeu que o Poder Legislativo é responsável pelo julgamento das contas anuais de governo, bem como das contas para fins de aplicação da Lei da Ficha Limpa, artigo 1º, inciso I, alínea “g”.

Além disso, interpretou que a Constituição Federal preconiza o dever de prestação de contas pelos Chefes do Poder que administram recursos públicos e ordenam despesas. Ademais, cabe, de fato, aos Tribunais de Contas, no exercício do controle externo, julgar diretamente as contas de gestão dos prefeitos.

Vale destacar o extrato da decisão da ADPF 982:

“O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente o pedido da arguição de descumprimento de preceito fundamental para invalidar as decisões judiciais ainda não transitadas em julgado que anulem atos decisórios de Tribunais de Contas que, em julgamentos de contas de gestão de Prefeitos, imputem débito ou apliquem sanções fora da esfera eleitoral, preservada a competência exclusiva das Câmaras Municipais para os fins do art. 1º, inciso I, g, da Lei Complementar nº 64/1990, conforme decisões anteriores do STF. Ao final, fixou a seguinte tese de julgamento:

“(I) Prefeitos que ordenam despesas têm o dever de prestar contas, seja por atuarem como responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração, seja na eventualidade de darem causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em prejuízo ao erário;

(II) Compete aos Tribunais de Contas, nos termos do art. 71, II, da Constituição Federal de 1988, o julgamento das contas de Prefeitos que atuem na qualidade de ordenadores de despesas;

(III) A competência dos Tribunais de Contas, quando atestada a irregularidade de contas de gestão prestadas por Prefeitos ordenadores de despesa, se restringe à imputação de débito e à aplicação de sanções fora da esfera eleitoral, independentemente de ratificação pelas Câmaras Municipais, preservada a competência exclusiva destas para os fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar nº 64/1990”, nos termos do voto do Relator, Ministro Flávio Dino. Falou, pela requerente, o Dr. Lucas Capoulade Nogueira Arrais de Souza. Plenário, Sessão Virtual de 14.2.2025 a 21.2.2025.”

Dualidade de competências

Dessa forma, evidenciou-se a equivocada posição do STF no julgamento do citado RE 848.826 e, por outro lado, a subsistente interpretação dos Tribunais de Contas.

Isso porque esses órgãos permaneceram seguindo o entendimento até então consolidado, decorrente de décadas de atuação após o advento da Carta Política de 1988. O ordenamento jurídico sempre previu a dualidade de competências sobre as contas anuais: ao Parlamento, cabe julgar as contas anuais de governo; ao Tribunal de Contas, as contas de gestão dos agentes públicos, inclusive do Chefe do Poder Executivo, quando este realiza atos administrativos individuais, como ordenar gastos.

Os Tribunais de Contas, registre-se, não se dispuseram a julgar gestores sob o aspecto das repercussões eleitorais previstas na ordem legal. Apenas encaminham, a cada eleição, conforme o artigo 11, § 5º, da Lei nº 9.504/1997, uma lista de gestores cujas contas foram julgadas irregulares por decisão irrecorrível dos Tribunais de Contas ao Poder Judiciário, a quem cabe examinar cada caso para fins de elegibilidade.

No julgamento da ADPF 982, a Corte Constitucional também ressaltou o dever inescusável de prestar contas. Decorre do princípio republicano o ônus de todos os gestores públicos demonstrarem a regular aplicação dos recursos do povo, conforme consta tanto no artigo inicial da Carta Magna quanto no parágrafo único do artigo 70.

Revela-se, por conseguinte, de grande importância a referida revisão do STF, pois reforça o dever básico dos gestores de prestarem contas e a competência dos Tribunais de Contas para exercerem o controle sobre aqueles que administram recursos públicos.

Aperfeiçoamento da administração pública

Com a diversidade e a elevada quantidade de entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) em um país de grande dimensão e marcado por desigualdades históricas, a retomada do entendimento de que os Tribunais de Contas podem julgar também as contas dos Chefes do Executivo que ordenam despesas representa um marco para o aperfeiçoamento da Administração Pública em benefício dos cidadãos.

Cabe mencionar a exortação do Ministro Celso de Mello (ADI 4190 MC-Ref, DJe 11/6/2010) sobre o papel dos Tribunais de Contas na República Federativa:

“A posição constitucional dos Tribunais de Contas – Órgãos investidos de autonomia jurídica – Inexistência de qualquer vínculo de subordinação institucional ao Poder Legislativo – Atribuições do Tribunal de Contas Que traduzem direta emanação da própria Constituição da República.

Os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de que não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. A competência institucional dos Tribunais de Contas não deriva, por isso mesmo, de delegação dos órgãos do Poder Legislativo, mas traduz emanação que resulta, primariamente, da própria Constituição da República. Doutrina. Precedentes.”

Desse modo, o julgado da multicitada ADPF 982 volta a consolidar o sistema de freios e contrapesos instituído pela Constituição Federal, com a participação ativa dos Tribunais de Contas.

Os Tribunais de Contas têm expertise na fiscalização e no julgamento das contas de gestão, colaborando de modo efetivo para evitar prejuízos, garantir o ressarcimento quando há danos aos cofres públicos, indicar medidas para o desenvolvimento da gestão e orientar a atuação estatal.

Que o novo impulso da decisão da ADPF 982 restabeleça o ciclo virtuoso preceituado pela Constituição da República e promova, junto à atuação de outros Poderes e Órgãos, uma melhoria efetiva para a nossa carente sociedade.

Sobre o auto

Alcindo Antonio Amorim Batista Belo

Bacharel em Direito e Administração pela UFPE. Pós-graduação em Administração Pública e Controle Externo pela FCAP/UPE. Advogado OAB-PE licenciado. Auditor de Controle Externo do TCE-PE.