Os 90 anos de nossa ‘Constituição efêmera’

Na semana em que se completam 90 anos da promulgação da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de julho de 1934, renova-se[1] a oportunidade de se examinar a relação entre permanência, mudança e longevidade constitucional.

A Constituição de 1934 é fruto do contexto histórico do pós-revoluções de 1930 e de 1932, marcou a transição entre duas fases do governo Getúlio Vargas – do governo provisório para o Estado Constitucional – e teve brevíssima duração.

No curto período de três anos de sua vigência, o menor da história constitucional brasileira, em apenas uma ocasião a Constituição de 1934 foi formalmente modificada: por meio do Decreto Legislativo 6, de 18 de dezembro de 1935, foram publicadas três emendas à Constituição.[2] Apenas a primeira delas versou sobre assunto materialmente constitucional, permitindo ao presidente da República declarar estado de grave comoção interna, equiparado ao estado de guerra, com a suspensão de garantias constitucionais dos indivíduos.

Tratava-se, quanto à sua alterabilidade, de uma constituição rígida, em que estavam previstas a forma federativa de Estado, a forma republicana de governo – única cláusula pétrea prevista – e o sistema presidencialista de governo.

A Constituição de 1934 cuidava dos procedimentos destinados à sua alteração apenas em seu art. 178[3], o qual trazia expressa distinção entre os conceitos de emenda e de revisão, cada um se traduzindo em uma técnica própria de modificação constitucional.

Tal diferenciação estava expressa nos termos de seu caput, segundo o qual a Constituição poderia ser emendada quando as alterações propostas não modificassem a estrutura política do Estado, “a organização ou a competência dos poderes da soberania”, e o próprio conteúdo do art. 178. Caso fossem modificadas tais matérias, a hipótese seria de revisão constitucional. A distinção, portanto, seria de grau, sendo a revisão um procedimento adotado para modificações mais substanciosas e de elementos mais centrais da Constituição.

Em caso de emenda, a proposta seria de iniciativa de (i) 25%, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, ou (i) mais de metade dos estados, no decurso de dois anos, com manifestação da maioria dos representantes de cada uma das Assembleias Legislativas das unidades federativas.

Para a aprovação da emenda, exigia-se a aprovação, em dois turnos, em dois anos consecutivos, pela maioria absoluta da Câmara e do Senado. Por outro lado, se a emenda obtivesse o voto de dois terços dos membros componentes de um desses órgãos, deveria ser imediatamente submetida ao voto do outro, se estivessem reunidos, ou, em caso contrário, na primeira sessão legislativa seguinte, entendendo-se aprovada se obtivesse a mesma maioria.

Caso se tratasse de revisão, a iniciativa caberia a (i) 40%, no mínimo, dos membros da Câmara ou do Senado, ou (ii) dois terços das Assembleias Legislativas, com deliberação da maioria absoluta de cada uma delas. Em caso de aprovação, por maioria de votos, nas duas casas congressuais, o procedimento seguiria com a elaboração do anteprojeto, o qual seria submetido, na legislatura seguinte, a três discussões e votações em duas sessões legislativas, numa e noutra casa.

Como limitação circunstancial ao poder constituinte reformador, adotou-se a vedação de modificação da Constituição durante a vigência do estado de sítio.

O texto constitucional brasileiro de 1934 foi influenciado, sobretudo, pela Constituição alemã de 1919, que ficou conhecida como a Constituição de Weimar, célebre por ter previsto alguns dos chamados direitos humanos de segunda geração ou dimensão, buscando instalar a perspectiva de um Estado Social de Direito[4].

Significativos avanços no campo dos direitos e garantias fundamentais foram implementados. Destacam-se: (i) constitucionalizou-se, no art. 108, o voto feminino, com igual valor ao masculino, reforçando o direito das mulheres brasileiras de votar, estabelecido, de forma inédita em nosso ordenamento jurídico, pelo Código Eleitoral de 1932; (ii) constitucionalização do voto secreto (art. 52), também assegurado pela legislação eleitoral de 1932; (iii) pela primeira vez foram previstos, em sede constitucional, dois importantes remédios constitucionais – o mandado de segurança (art. 113, 3) e a ação popular (art. 113, 38); (iv) adoção da regra do full bench (art. 179), hoje inserida no art. 97 da Constituição de 1988[5].

No plano da organização dos Poderes, não se pode deixar de destacar uma muito interessante peculiaridade: um sutil retorno do Poder Moderador na Constituição de 1934, que não usava a fórmula tradicional, recorrente, “Poderes independentes e harmônicos entre si”, mas, sim, “Poderes independentes e coordenados entre si” (art. 3º). Quem seria esse coordenador? Era – e, em boa medida, ainda é – o Senado Federal. É o que dizia de modo literal o art. 88 da Constituição de 1934, desdobrado nos seus arts. 90, 91 e 92, dispositivos que encontram sucedâneo no art. 52 da Constituição de 1988, sobretudo em matérias federativas, mas não só (nomeação para certos cargos etc.).

No que toca à organização do Estado, a Constituição de 1934 inaugurou, no Direito brasileiro, o federalismo cooperativo, com normas gerais que “vão confluir para o condomínio legislativo da competência concorrente da União e dos Estados-Membros”.[6]

Apesar de sua existência efêmera, a Constituição de 1934 é o ponto de partida da linha evolutiva do federalismo cooperativo brasileiro, que passa pela Constituição de 1946 e culmina com a Constituição de 1988.

Uma possível explicação para a reduzida longevidade da Constituição de 1934 está no equacionamento entre os fatores de gênese e estrutura da constituição (“fatores de design”) e os fatores referentes ao ambiente em torno da constituição (“fatores de environment”).

Com efeito, comparativamente à Constituição de 1988, a Constituição de 1934 apresentava um procedimento mais dificultoso para modificação formal (um fator de design), em especial no que se refere a certas matérias mais nucleares, o que pode ter contribuído para uma menor maleabilidade do texto constitucional.[7]

Por outro lado, na análise da permanência e mudança constitucional relativamente à Constituição de 1934, dois fatores de environment possivelmente tenham tido maior impacto: um diálogo interinstitucional ainda frágil e uma estabilidade política, econômica e social significativamente menor do que aquela existente, por exemplo, no momento histórico do pós-Constituição de 1988.

Desse modo, em linha com a comparação já realizada entre a Constituição Imperial de 1824 e a Constituição de 1988, o cotejo analítico de nossa atual Constituição com a Constituição de 1934 permite reafirmar que a longevidade pretendida pelas constituições tem mais afinidade com a estabilidade, produto de uma relação dialética entre permanência e mudança, do que propriamente com a imutabilidade.

[1] Neste mesmo JOTA, fez-se reflexão semelhante, quando da comemoração dos 200 anos da Constituição do Império, de 25 de março de 1824: https://www.jota.info/artigos/os-200-anos-da-primeira-constituicao-brasileira-26032024.

[2] Eis o conteúdo integral do texto daquele instrumento normativo: “Nós, Presidentes e Secretarios da Camara dos Deputados e Senado Federal promulgamos e mandamos publicar, na forma do § 3º do art. 178 da Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brasil, as emendas ns. 1, 2 e 3 a essa Constituição: EMENDA n. 1 “A Camara dos Deputados, com a collaboração do Senado Federal, poderá autorizar o Presidente da Republica a declarar a commoção intestina grave, com finalidades subversivas das instituições politicas e sociaes, equiparada ao estado de guerra, em qualquer parto do territorio nacional, observando-se o disposto no artigo 175, n. 1, §§ 7º, 12 e 13, e devendo o decreto de declaração de equiparação indicar as garantias constitucionaes que não ficarão suspensas.” EMENDA n. 2 “Perderá patente e posto, por decreto do Poder Executivo, sem prejuizo de outras penalidades e resalvados os effeitos da decisão judicial, que no caso couber, o official da activa, da reserva ou reformado, que praticar acto ou participar de movimento subversivo das instituições politicas e sociaes.” EMENDA n. 3 “O funccionario civil, activo ou inactivo, que praticar acto ou participar de movimento subversivo das instituições politicas e sociaes, será demittido, por decreto de Poder Executivo, sem prejuizo de outras penalidades e resalvados os effeitos da decisão judicial que no caso couber.”

[3] Art. 178 – A Constituição poderá ser emendada, quando as alterações propostas não modificarem a estrutura política do Estado (arts. 1 a 14, 17 a 21); a organização ou a competência dos poderes da soberania (Capítulos II III e IV, do Título I; o Capítulo V, do Título I; o Título II; o Título III; e os arts. 175, 177, 181, este mesmo art. 178); e revista, no caso contrário.

• 1º Na primeira hipótese, a proposta deverá ser formulada de modo preciso, com indicação dos dispositivos a emendar e será de iniciativa: a) de uma quarta parte, pelo menos, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; b) de mais de metade dos Estadas, no decurso de dois anos, manifestando-se cada uma das unidades federativas pela maioria da Assembleia respectiva. Dar-se-á por aprovada a emenda que for aceita, em duas discussões, pela maioria absoluta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em dois anos consecutivos. Se a emenda obtiver o voto de dois terços dos membros componentes de um desses órgãos, deverá ser imediatamente submetida ao voto do outro, se estiver reunido, ou, em caso contrário na primeira sessão legislativa, entendendo-se aprovada, se lograr a mesma maioria.
• 2º Na segunda hipótese a proposta de revisão será apresentada na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal, e apoiada, pelo menos, por dois quintos dos seus membros, ou submetida a qualquer desses órgãos por dois terços das Assembleia Legislativas, em virtude de deliberação da maioria absoluta de cada uma destas. Se ambos por maioria de votos aceitarem a revisão, proceder-se-á pela forma que determinarem, à elaboração do anteprojeto. Este será submetido, na Legislatura seguinte, a três discussões e votações em duas sessões legislativas, numa e noutra casa.
• 3º A revisão ou emenda será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A primeira será incorporada e a segunda anexada com o respectivo número de ordem, ao texto constitucional que, nesta conformidade, deverá ser publicado com as assinaturas dos membros das duas Mesas.
• 4º Não se procederá à reforma da Constituição na vigência do estado de sítio.
• 5º Não serão admitidos como objeto de deliberação, projetos tendentes a abolir a forma republicana federativa.

[4] Vale referência ao registro feito por Paulo Bonavides: “As preocupações sociais ganham preeminência; já não têm o caráter de “questão de polícia” que marcou esse tema na República Velha. Pela primeira vez na história constitucional brasileira, considerações sobre a ordem econômica e social estiveram presentes. Uma legislação trabalhista garantia a autonomia sindical, a jornada de oito horas, a previdência social e os dissídios coletivos.” BONAVIDES, Paulo. História Constitucional do Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1991, p. 319.

[5] Constituição de 1934, art. 179: “Só por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus Juízes, poderão os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público.” Constituição de 1988, art. 97: “Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.”

[6] Em verdade, como explica Raul Machado Horta na mesma passagem, o art. 5º, inciso XIX, alíneas “c” e “i”, in fine, da Constituição de 1934 confiava à União legislar privativamente sobre “normas fundamentais do direito rural, do regime penitenciário, da arbitragem comercial, da assistência social, da assistência judiciária e das estatísticas de interesse coletivo” e sobre “normas gerais sobre o trabalho, a produção e o consumo”. Porém, a fórmula que se manteve no Direito Constitucional subsequente é “normas gerais”. HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 415. Essa também é a lição do Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho, para quem “a Constituição de 1934 é a primeira que, embora de modo incipiente, tomou consciência da assimetria de condições dos Estados brasileiros. Isto não a levou a quebrar a simetria de seu estatuto constitucional. Entretanto, para propiciar uma política de redução das desigualdades, sociais e regionais, escolheu o caminho da centralização.” FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Aspectos do Direito Constitucional Contemporâneo. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 176.

[7] Nesse ponto, vale fazer menção ao ensinamento do grande comentarista do Texto Constitucional de 1934, Pontes de Miranda, para quem “as constituições que se fizerem inalteráveis, eternas, seriam ingênuas e imprudentes. Emendar-se, permitir alterar-se, nos indivíduos e nos grupos sociais, é sinal de sabedoria. A tendência é para um mínimo de inalterável, de fixo, de preciso, para que a Ciência e a Técnica, (que exigem livre disponibilidade do espírito), sirvam à Política e ao Direito”. PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Tomo II. Rio de Janeiro: Guanabara Waissman Koogan, 1936, p. 526.

autores:

JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR – Professor Associado de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP e do Programa de Mestrado e Doutorado do CEUB Brasília. Procurador da Fazenda Nacional cedido ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica, onde é conselheiro. Foi Secretário-Geral da Presidência do TSE (2022-2024), Advogado-Geral da União (2020-2021), Procurador-Geral da Fazenda Nacional (2019-2020), Secretário-Executivo do Ministério da Justiça (2016-2017) e Consultor-Geral da União (2015-2016)
PAULO JOSÉ LEONESI MALUF – Pós-doutorando em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito da USP, doutor e mestre em Direito do Estado e bacharel em Direito pela mesma instituição. Professor do Unieuro-BSB e do Ibmec Brasília e procurador da Fazenda Nacional