PPA, LDO e LOA: espinhas dorsais do orçamento brasileiro

Resumo:

• O Plano Plurianual é uma iniciativa do poder executivo prevista na CRFB art 165, que visa traçar diretrizes, metas e objetivos de médio prazo durante 4 anos.
• O PPA tem como objetivo a redução das desigualdades regionais, mas a classificação “nacional” acaba concentrando recursos em regiões mais desenvolvidas.
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece parâmetros para a alocação de recursos no orçamento anual, garantindo a realização das metas do PPA, embora possa apresentar desconexões com a LOA.

1. Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual (PPA) está previsto no art. 165 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) como um dispositivo de iniciativa do Poder Executivo.

O PPA tem como objetivo traçar diretrizes, metas e objetivos de médio prazo que deverão ser perseguidos ao longo de quatro anos, abrangendo a totalidade de um mandato presidencial e avançando sobre o primeiro ano do mandato seguinte. Dessa forma, há um princípio de continuidade embutido no PPA: ele deve ser elaborado durante o primeiro ano de mandato e aprovado até o fim desse mesmo ano, garantindo que o último ano do PPA coincida com o primeiro ano do próximo mandato, que pode ou não ser de um aliado político.

Um ponto relevante é o objetivo constitucional de reduzir as desigualdades regionais, previsto no § 7º do art. 165 da CF/88. Nesse contexto, as “regiões” são compreendidas como as macrorregiões econômicas classificadas pelo IBGE (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul).

O professor Vander Gontijo, doutor em Economia pela UFMG, chama atenção para a utilização da classificação “nacional” no orçamento, que acaba driblando a divisão regional e concentra cerca de 80% dos recursos:

“Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as macrorregiões adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 80% das ações propostas nos projetos orçamentários estão ‘regionalizadas’ na classificação ‘nacional’ – o que em nada ajuda para o cumprimento do preceito constitucional.”

Essa concentração orçamentária prejudica as regiões menos desenvolvidas e favorece as mais ricas. Regiões mais desenvolvidas atraem investimentos vultosos devido à maior presença de indústrias de base, melhor infraestrutura (como redes de transporte, saneamento e energia elétrica) e acesso a políticas públicas de segurança e saúde. Além disso, regiões como o Sudeste concentram 42,2% da população brasileira, o que aumenta a demanda por recursos. O poder político dessas regiões também é significativo: São Paulo, por exemplo, possui 70 deputados federais, enquanto o Acre tem apenas 8. O lobby de grandes empresas é mais forte nessas regiões. Das 100 maiores empresas listadas em rankings como Valor 1000 e Exame Melhores e Maiores, mais da metade está localizada em São Paulo, o que reforça o interesse político e econômico em atender a essas áreas.

Nesse cenário, mecanismos como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e o Fundo de Participação dos Estados (FPE) são insuficientes para corrigir as desigualdades. Embora estados como Rio de Janeiro e São Paulo arrecadem juntos quase metade dos impostos federais (IPI, PIS, COFINS, entre outros), enfrentam déficits fiscais líquidos elevados em relação aos mecanismos de redistribuição. Por outro lado, estados mais pobres, como o Maranhão, frequentemente enfrentam dificuldades para utilizar os recursos de forma eficiente. Apesar de apresentar um superávit inter-regional líquido de mais de 5 bilhões de reais, o Maranhão destina mais de 90% de seus recursos ao custeio, ficando sem capacidade para investir em infraestrutura competitiva.

2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A LDO tem como principal função estabelecer as diretrizes para a alocação de recursos no orçamento anual, ajustando as ações governamentais previstas no PPA às reais possibilidades financeiras do Tesouro Nacional. Além disso, a LDO prioriza as metas e objetivos que deverão ser incluídos na Lei Orçamentária Anual (LOA). Entre suas atribuições, destacam-se:

• Determinar o equilíbrio entre receitas e despesas;
• Traçar regras para os gastos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
• Autorizar o aumento de despesas com pessoal;
• Disciplinar o repasse de verbas da União para estados, municípios e entidades privadas;
• Indicar as prioridades de financiamento pelos bancos públicos.

O professor Vander Gontijo sintetiza essa função da seguinte forma:

“Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar, dentre os programas incluídos no PPA, aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente.”

Apesar disso, o professor Luís Carlos da Silva critica a falta de coerência entre o PPA, a LDO e a LOA em alguns casos. Ele aponta os seguintes problemas recorrentes:

• Falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas físicas estabelecidas nas LDOs;
• Execução orçamentária de programas do orçamento de investimento das estatais acima da dotação autorizada na LOA;
• Divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo governo na LDO e as efetivamente registradas na LOA;
• Programas prioritários que não foram executados.

Apesar das falhas, leis que garantem transparência e direcionamento orçamentário são fundamentais para a democracia e devem ser aprimoradas, mas não abandonadas.

3. Lei Orçamentária Anual (LOA)

A LOA é a última das três leis que compõem a estrutura orçamentária nacional. Conforme definido no portal da Câmara dos Deputados:

“O Orçamento da União é um planejamento que indica quanto e onde gastar o dinheiro público federal no período de um ano, com base no valor total arrecadado pelos impostos. O Poder Executivo é o autor da proposta, e o Poder Legislativo precisa transformá-la em lei.”

A LOA divide-se em três áreas principais, conforme o art. 165 da CF/88:

3.1. Orçamento Fiscal

Inclui os Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, além das fundações mantidas pelo Poder Público.

Este orçamento abrange as despesas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como fundos e autarquias que recebem recursos do Tesouro Nacional. Não estão incluídas transferências para programas de financiamento, como o Fundo Constitucional do Norte (FNO), Centro-Oeste (FCO) e Nordeste (FNE), nem as contribuições destinadas ao BNDES.

3.2. Orçamento da Seguridade Social

Compreende as ações relacionadas às políticas públicas de saúde, previdência e assistência social.

Inclui contribuições sociais e recursos destinados à saúde, previdência e assistência social, abrangendo também fundos e fundações vinculadas à seguridade social, mesmo que administradas indiretamente.

3.3. Orçamento de Investimento das Estatais

Abrange as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

As estatais vinculadas ao Executivo que operam de acordo com regras de mercado podem ter suas despesas de custeio analisadas pelo Ministério do Planejamento e Orçamento, sem apreciação do Legislativo. A justificativa para incluí-las no orçamento é o fato de suas operações serem financiadas com recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social.

A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais aplicações contam com o apoio do orçamento fiscal ou da seguridade, que fornecem os recursos, ou com o apoio do Tesouro Nacional, que concede aval às operações de financiamento, ou ainda com “lucros e excedentes” oriundos de aplicações de recursos públicos.

Por uma questão de racionalidade, transparência e para evitar dupla contagem, não se incluem neste orçamento as programações de estatais cujos trabalhos já integram os orçamentos fiscal e da seguridade social. Exemplos de empresas estatais excluídas dessa categoria são: CBTU (Companhia Brasileira de Trens Urbanos), CODEVASF (Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba), CONAB (Companhia Nacional de Abastecimento), CPRM (Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais), EMBRAPA (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária), EBC (Radiodifusão Brasileira) e SERPRO (Serviço Federal de Processamento de Dados).

Sobre o autor

Lucas Dias Diegues

Graduando em ciência política pela pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro e estudante assíduo das relações entre direito e política