Reforma tributária: segunda parte da regulamentação será votada em 2025

A regulamentação da reforma tributária, tema que dominou as discussões no Congresso em 2024, ainda não acabou. Aprovado em dezembro, o PLP 68/2024 — primeiro projeto da regulamentação da Emenda Constitucional 132, da reforma —, tem até 16 de janeiro para ser sancionado pelo presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva. E agora começa a corrida para que o segundo projeto, o PLP 108/2024, seja aprovado pelo Senado ainda em 2025, já que o período-teste de cobrança dos novos impostos começa em 2026.

A primeira parte da regulamentação tratou da reforma tributária sobre o consumo. O texto contém regras para a implementação do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual — que compreende a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), partilhado entre estados, DF e municípios. O segundo projeto da regulamentação é importante porque trata do Comitê Gestor do IBS, responsável por arrecadar o imposto.

A corrida contra o tempo se dá porque, após a aprovação do projeto e a conversão em lei complementar, ainda serão necessários passos como a elaboração do regulamento infralegal do órgão, a indicação dos entes federados para os cargos e a adequação das tecnologias para a implementação. Tudo isso terá que ser feito antes do início do período-teste de cobrança em 2026. A demora na aprovação do projeto pode atrasar todo o processo e causar insegurança jurídica.

Embora a maior parte da tecnologia necessária para implementar a reforma já seja utilizada na administração tributária, é preciso coordenar e uniformizar todo o sistema. No caso da emissão de notas fiscais eletrônicas, por exemplo, muitos municípios ainda não têm a ferramenta implementada.

— Para que a gente possa começar no ano de 2026 e não sofrer nenhum atraso, porque nós estamos correndo contra o tempo no desenvolvimento dos softwares no desenvolvimento dos sistemas, é preciso que se tenha um CNPJ para que se coloque recursos orçamentários, para uma série de questões que serão desenvolvidas — alertou o senador Eduardo Braga (MDB-AM), relator do primeiro projeto da reforma, ao apresentar o texto em dezembro.

Para suprir a lacuna até a aprovação do PLP 108, Braga incluiu no PLP 68/2024 um Comitê Gestor temporário e independente, que durará até o fim de 2025. A inclusão, segundo o relator, foi feita a pedido do Ministério da Fazenda com o objetivo exclusivo de criar o regulamento do IBS. As funções de arrecadar imposto e decidir sobre controvérsias, previstas na emenda constitucional da reforma tributária, não serão exercidas nesse momento.

— A questão do comitê gestor foi recepcionada no PLP 68 com algumas condições. A primeira é que só é válido até 31 de Dezembro de 2025, ou seja: até essa data, o PLP 108 precisa estar aprovado, precisa estar regulamentado de todas as formas, porque quando começar 2026 e nós formos implementar as obrigações acessórias, não poderá mais ser um comitê temporário — disse o relator.

O PLP 108/2024 foi aprovado pela Câmara no final de outubro, mas a análise pelo Senado só vai começar em 2025, porque em 2024 a Casa esteve concentrada na aprovação da primeira parte da regulamentação. O texto em análise no Senado regulamenta a gestão e a fiscalização do IBS, que vai substituir o ICMS (estadual) e o ISS (municipal).

O projeto ainda não tem a definição formal sobre as comissões nas quais será analisado, mas é possível que seja enviado diretamente à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), como ocorreu com o primeiro texto. 

Regras

Pelo projeto aprovado na Câmara, o Comitê Gestor do IBS (CG-IBS) reunirá representantes de todos os entes federados para coordenar a arrecadação, a fiscalização, a cobrança e a distribuição desse imposto. Embora a coordenação fique a cargo do comitê gestor, as atividades efetivas de fiscalização, lançamento, cobrança e inscrição em dívida ativa do IBS continuarão a ser feitas pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. O comitê também será responsável por elaborar a metodologia e o cálculo da alíquota, entre outras atribuições.

O CG-IBS, de acordo com o projeto, será uma entidade pública sob regime especial, dotada de independência orçamentária, técnica e financeira, sem vinculação a nenhum outro órgão público. A instância máxima de decisões do CG-IBS será o Conselho Superior, que deve ser criado 120 dias após a sanção da lei complementar. O colegiado será formado por com 54 membros remunerados e respectivos suplentes (27 indicados pelos governos dos estados e do Distrito Federal e outros 27 eleitos para representar os municípios e o DF). As regras para a eleição são detalhadas no texto.

Com sede em Brasília, o Conselho Superior tomará decisões por maioria absoluta dos representantes dos entes. No caso dos estados e do DF, além da maioria absoluta será necessário o voto de conselheiros que, somados, representem mais de 50% da população do país, regra incluída durante a tramitação na Câmara.

O titular do conselho indicado pelos estados e DF deverá ser ocupante do cargo de secretário de Fazenda ou cargo similar. Em relação aos municípios, o representante poderá atender a um dos seguintes critérios: ocupar o cargo de secretário municipal de Fazenda ou similar; ter experiência mínima de dez anos na administração tributária; ou ter experiência de quatro anos ocupando cargos de direção superior na administração tributária municípios.

O texto veda a reeleição para presidente e vice-presidentes do Conselho Superior e prevê a alternância nos mandatos de dois anos entre o grupo de representantes dos estados e o grupo de representantes dos municípios, tanto no Conselho quanto nas diretorias. A alternância deverá ocorrer também nos cargos de diretor-executivo, da auditoria interna e da corregedoria. Além disso, 30% dos cargos são reservados para as mulheres.

Críticas

Durante audiência pública feita em outubro pelo Senado, especialistas demonstraram preocupação com o modelo do comitê. O economista Felipe Salto, ex-diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI) disse considerar que as regras previstas para o CG-IBS vão na direção contrária do Pacto Federativo. Ele apontou possíveis problemas em casos de conflitos, com a lavratura de autos de infração por instâncias diferentes no caso do IBS (comitê) e do CBS (Receita Federal).

— Esses princípios e dispositivos novos vão produzir um sem-número de questionamentos e de piora no contencioso tributário não só administrativo, mas também judicial. Então, o Comitê Gestor é uma estrutura que só tem um jeito de funcionar: se ele for o órgão mais poderoso da República. E isso é gravíssimo, porque nós estamos falando de uma centralização e de uma perda de poder de arrecadação, que, por sua vez, é a fonte de financiamento de boa parte das políticas públicas realizadas pelos governadores — disse o economista.

Para ele, a adoção do critério populacional nas decisões do conselho superior do comitê (que exige além da maioria absoluta dos representantes os votos de conselheiros que representem mais de 50% da população) foi um avanço feito pela Câmara no texto.

Doutora em direito tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), Susy Gomes Hoffmann disse que o comitê pode ficar vulnerável a interferências políticas. Para ela, como o fato gerador do IBS e da CBS é o mesmo, os dois tributos deveriam ter administração compartilhada com fiscalização unificada, evitando múltiplas instâncias de julgamento em estados e municípios.

A simplificação e a unificação do contencioso também foram defendidas por Felipe Kertesz Renault, diretor da Associação Brasileira de Direito Financeiro (ABDF). Para ele, a existência de contenciosos simultâneos na Receita e no Comitê, além do alto custo e da alta burocracia necessária, gera insegurança jurídica ao contribuinte e também aos fiscos, que dependem das interpretações para que possam tributar.

— O que vai acontecer, na prática, na existência de dois tribunais distintos, é que teremos, necessariamente, divergências interpretativas e teremos mais tempo ainda para que essa divergência seja superada. Ou seja, alongaremos o debate e, com isso, como nos disse e nos ensinou Ruy Barbosa, não teremos justiça em nenhuma frente — lamentou.

Já Melissa Castello, procuradora da Fazenda do Rio Grande do Sul, classificou o comitê gestor do IBS como uma ferramenta de segurança jurídica que corresponde à demanda dos contribuintes. Ela concordou que a lei poderia ter previsto um contencioso administrativo único, mas lembrou que haverá instâncias como o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias e o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias.

— Quando o Comitê de Harmonização estiver harmonizando decisões administrativas, ele vai ouvir obrigatoriamente o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias, que é o órgão em que está o conhecimento de interpretação jurídica. E por que isso é importante? Porque isso me assegura previsibilidade e alinhamento com a decisão dos tribunais superiores — apontou.

O auditor fiscal da Receita Federal Geraldo da Silva Datas, presidente do Conselho de Contribuintes do Estado de Minas Gerais, disse ser preciso haver um órgão que coordene e integre as ações administrativas relativas à aplicação da reforma tributária do consumo. Ele afirmou que o conteúdo do PLP 108/2024 precisa ser trabalhado com a mesma importância que se deu ao PLP 68/2024.

— Em matéria de contencioso, eu posso garantir para os senhores que o modelo que a gente está tentando construir é o modelo que tem compromisso, sim, com a simplificação, tem compromisso, sim, com a segurança jurídica — disse o auditor durante o debate.

Crime de responsabilidade

O projeto prevê que o presidente do Comitê Gestor poderá ser enquadrado por crime de responsabilidade por atos como o de não prestar aos legislativos as contas do exercício anterior no prazo definido e não prestar informações solicitadas por escrito pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado, entre outros atos previstos na lei que trata dos crimes de responsabilidade (Lei 1.079, de 1950).

Os procedimentos de destituição seguirão o rito do impeachment para o presidente da República, que prevê formação de comissão especial para emitir relatório sobre a denúncia e votação da autorização pelo Plenário com quórum mínimo de dois terços dos deputados federais para que o processo siga ao Senado, onde o afastamento também tem de ser votado pelo Plenário com o apoio de dois terços dos senadores.

Financiamento

O comitê será financiado pela própria arrecadação do imposto, mas no início a União vai arcar com as despesas de instalação do comitê: serão até R$ 3,8 bilhões no período de 2025 a 2028. Isso se dá porque até lá a cobrança do IBS ainda estará em período de teste, com uma alíquota de 0,1%. Após 2029, a cobrança do IBS será implementada gradualmente até 2033, quando o imposto substituirá definitivamente o ICMS e o ISS.

O projeto detalha percentuais da arrecadação do IBS para financiar as atividades do comitê gestor. Durante o período de 2026 a 2032, os percentuais serão decrescentes devido à implantação gradual do imposto. O percentual do IBS destinado às atividades do comitê passa gradualmente de 100% em 2026 até 0,5% em 2032. A partir de 2033, o percentual será de no máximo 0,2% do produto da arrecadação do IBS.

Receita

O projeto introduz conceitos para diferenciar a receita obtida com o IBS em diferentes etapas. A receita inicial de cada ente federativo será o arrecadado, descontados os créditos apropriados pelo contribuinte no processo de não cumulatividade. Desse valor, será descontado o que foi destinado à devolução de tributos para consumidor de baixa renda (cashback), segundo percentual a ser fixado pelo CG-IBS em cada período de distribuição mensal, com base em estimativas do valor da devolução geral do IBS e do valor total da receita inicial dos entes federativos.

O percentual será o mesmo para todos os estados, o Distrito Federal e os municípios. Na prática, isso significa que o cashback geral do IBS será financiado por todos os entes federativos, na proporção de sua participação na receita inicial. Outro ajuste da receita inicial será quando o ente federativo fixar alíquota do IBS (alíquota padrão) diferente da alíquota de referência (fixada pelo Senado Federal no período de transição de 2029 a 2033).

No caso de a alíquota padrão ser superior à alíquota de referência, o aumento de receita será deduzido da receita inicial do ente federativo. Se a alíquota padrão for inferior à de referência, haverá redução da receita inicial decorrente da aplicação de alíquota menor. Segundo o governo, esse ajuste é necessário por causa da norma da Emenda Constitucional 132 sobre a transição na distribuição dos recursos. A repartição usará a arrecadação com base nas alíquotas de referência.

Outros ajustes deverão ocorrer em razão de créditos presumidos concedidos pela legislação. Depois de todos os ajustes, o valor encontrado servirá de base para o cálculo da distribuição na fase de transição para evitar perdas de receita. No período de 2029 a 2077, percentuais de 80% (2029 a 2032), 90% (2033) e gradativamente menores (2034 a 2077) serão retidos para redistribuição com esse objetivo.

Depois dessa primeira retenção, outros 5% (de 2029 a 2077) serão separados para os entes federativos com maior perda de participação relativa na receita. De 2078 a 2097, o percentual será reduzido gradativamente até zerar.  Em ambas as retenções, o arrecadado com multas de ofício impostas pelo não pagamento de tributos ou descumprimento de obrigações acessórias (entrega de declarações, por exemplo) ficará de fora.

Créditos de ICMS

O PLP 108/2024 também define o destino dos saldos credores do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) existentes nas empresas. Como o ICMS deixará de existir a partir de 2033, o projeto permite que as empresas peçam a compensação desses créditos com valores devidos do mesmo tributo se o estado concordar. Outra opção é compensar valores no IBS a pagar. A transferência a terceiros também será possível, mas a empresa que os receber poderá utilizá-los somente para compensar ICMS ou IBS.

Caso o pedido de compensação não tenha sido analisado pela administração tributária dentro do prazo (24 meses ou, se mercadoria para ativo permanente, 60 dias), a transferência será chamada de tácita e somente poderá ocorrer a partir de 1º de janeiro de 2038.

Caso nenhuma hipótese de compensação seja possível, o titular do crédito poderá pedir ressarcimento a ser pago em 240 parcelas mensais. No entanto, o governo terá direito de atrasar o pagamento do mês em até 90 dias sem qualquer acréscimo, que começará depois desse prazo proporcionalmente à taxa Selic.

Penalidades

O projeto contém regras sobre infrações, penalidades e encargos moratórios relativos ao IBS. Pelo texto, a falta de pagamento do IBS resultará em multa de 75% sobre o valor do imposto devido ou do crédito registrado indevidamente. Todos que tenham concorrido para a prática da infração tributária poderão responder conjuntamente. Já o valor do crédito tributário estabelecido será corrigido por juros de mora equivalentes à taxa Selic mensalmente e multa de mora de 0,33% ao dia (limitada a 20% do valor do IBS).

Além de multas aplicáveis sobre o valor da operação irregular, o texto aprovado pela Câmara criou a Unidade Padrão Fiscal do IBS (UPF/IBS), com valor unitário de R$ 200, atualizado mensalmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Certas infrações, como o embaraço à ação fiscal, por exemplo, resultarão em multas cobradas com base na UPF.

As multas aplicadas com lançamento de ofício poderão ser pagas com redução de 50% se o pagamento integral do crédito tributário (principal mais juros e multas de mora) ocorrer no prazo previsto para apresentar impugnação contra a administração. O desconto cai para 25% se o pagamento ocorrer após esse prazo e antes da sua inscrição em dívida ativa. Para contribuintes que participem de programa de conformidade estabelecido pelo comitê gestor, os percentuais aumentam, respectivamente, para 60% e 35%.

O PLP 108/24 tambem estabelece regras sobre o  o processo administrativo tributário do IBS, que será totalmente eletrônico desde a impugnação (contestação do lançamento). O sistema eletrônico será implantado pelo Comitê Gestor. O processo terá três “etapas” de julgamento (primeira instância, instância recursal e instância de uniformização da jurisprudência), todas realizadas por servidores de carreira dos fiscos, com representação paritária entre o conjunto de estados e o conjunto de municípios.

Outras medidas importantes sobre o contencioso administrativo tributário do IBS são a adoção de rito sumário para créditos tributários de baixo valor ou em razão da menor complexidade da matéria; a suspensão do curso do prazo processual entre 20 de dezembro e 20 de janeiro (recesso); e o prazo de dez dias para a realização de atos, quando não houver outro prazo expressamente previsto.

Transmissão de bens

Outro tema tratado pelo projeto é o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCMD). A regulamentação desse imposto já era prevista na Constituição, mas nunca foi implementada. O ITCMD é um imposto estadual que incide sobre doações ou transmissão hereditária ou por testamento de bens e direitos. Hoje, o tributo é regulado por leis estaduais, com alíquotas e regras diferentes.

Conforme diretrizes da Emenda 132, os estados e o Distrito Federal seguem com autonomia para fixar as alíquotas, mas as alíquotas máximas serão definidas pelo Senado e incidirão de forma progressiva, de acordo com o quinhão ou valor da doação recebido por pessoa. Caberá a lei estadual específica definir o grande patrimônio, que deverá ser tributado pela alíquota máxima aprovada pelo Senado.

O projeto tem, ainda, dispositivos sobre o imposto municipal cobrado na venda de imóveis (ITBI). Atualmente, não há unanimidade entre os municípios sobre o momento de exigência do tributo, se na escritura ou no registro do imóvel.  O texto aprovado pela Câmara permite aos municípios a aplicação de alíquota menor que a incidente quando do registro da escritura se o contribuinte antecipar o pagamento para a data da assinatura da escritura no cartório de notas. Isso valerá inclusive para os contratos de promessa de compra e venda do imóvel (na planta).

O PLP 108/24 também determina ainda que a base de cálculo do ITBI seja o valor venal, e não o valor de venda, como é hoje. O valor venal é definido no texto como o valor pelo qual o bem seria negociado à vista em “condições normais de mercado”, considerando alguns critérios estabelecidos no próprio texto.

Além disso, o projeto altera o Código Tributário em razão da permissão dada pela Emenda 132 para os municípios aumentarem a contribuição para iluminação pública, cobrada na conta de luz, para bancar serviços de monitoramento de via. Segundo o texto aprovado, os recursos poderão servir para implantar, expandir e melhorar sistemas de monitoramento para segurança e preservação de ruas públicas.

Fonte: Agência Senado