À espera do arcabouço fiscal, LDO pode tramitar em paralelo ao Orçamento

O segundo semestre começa com uma pendência no Congresso Nacional: a votação do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O texto que orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) deveria ter sido aprovado até 17 de julho por senadores e deputados, mas a análise da matéria (PLN 4/2023) foi adiada a pedido do Poder Executivo.

Antes de uma definição sobre a LDO no Congresso, o Palácio do Planalto quer que a Câmara vote o novo arcabouço fiscal (PLP 93/2023). Aprovado em junho pelo Senado com alterações, o projeto de lei complementar que limita o crescimento anual das despesas da União voltou à análise dos deputados (leia mais abaixo).

— O governo pediu para não votar a LDO e esperar a decisão de arcabouço. A partir da decisão do arcabouço, vamos adequar a LDO àquilo que sair da Câmara dos Deputados — explicou o líder do governo no Senado, senador Jaques Wagner (PT-BA).

Segundo o presidente da Câmara, deputado Arthur Lira, a votação do PLP 93/2023 deve ocorrer em agosto. Para o cronograma orçamentário previsto na Constituição, o prazo é apertado: o Executivo deve enviar o projeto da LOA até o dia 31 desse mesmo mês. E, pelo menos em tese, a LDO deveria ser aprovada pelo Congresso antes da apresentação da proposta orçamentária pelo presidente da República.

O relator da LDO, deputado Danilo Forte (União-CE), defende a votação do novo arcabouço antes da definição sobre as diretrizes orçamentárias. Para ele, a estratégia é necessária para que os parlamentares tenham estimativas realistas sobre as contas do próximo ano.

— A LDO depende muito do arcabouço, da diminuição das despesas e do aumento da receita. A partir daí a gente pode determinar como vai ser o Orçamento de 2024 — disse o deputado.

O líder do governo no Congresso, senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP), concorda:

— Como podemos ter LDO sem o arcabouço?

Tramitação simultânea

Esta não é a primeira vez em que há atraso na votação da LDO. Nos últimos dez anos, a proposta foi votada no prazo em apenas quatro oportunidades: 2017, 2018, 2021 e 2022. A maior demora ocorreu em 2020, em meio à pandemia de covid-19, quando o Congresso só votou o projeto no dia 16 de dezembro — cinco meses após a data-limite imposta pela Constituição.

O senador Marcelo Castro (MDB-PI), integrante da Comissão Mista de Orçamento (CMO), defende a votação da LDO em agosto — depois do arcabouço fiscal, mas antes do envio da proposta orçamentária pelo Poder Executivo.

— A gente espera que, logo nos primeiros dias de agosto, com o retorno dos deputados, seja finalizado o arcabouço fiscal. Acreditamos que rapidamente eles votam isso e então, em seguida, a gente pode trabalhar e votar a LDO. A partir de 31 de agosto o governo envia o projeto de orçamento para o ano que vem. É imprescindível que esteja dentro da LDO — argumenta.

Caso a votação fique para após agosto, os projetos da LDO e da LOA devem tramitar simultaneamente no Congresso. Para Otávio Gondim, consultor de Orçamentos do Senado, há um “evidente prejuízo” na tramitação concomitante dos dois projetos: a inexistência de condicionantes para orientar a elaboração da lei orçamentária anual (leia aqui a entrevista completa).

— Em caso de não aprovação tempestiva da LDO, o Executivo pouco poderá fazer além de considerar, quando do encaminhamento da LOA, as medidas propostas (e não aprovadas) no projeto da LDO. Isso acabará por ser replicado pelo Congresso quando das apreciação do orçamento, até a efetiva aprovação da LDO — explicou Gondim.

Entenda o arcabouço fiscal

O PLP 93/2023 fixa limites para o crescimento da despesa primária da União, que podem variar entre 0,6% e 2,5% do Produto Interno Bruto (PIB). O texto aprovado também estabelece regras para os investimentos. A cada ano, eles devem ser equivalentes a pelo menos 0,6% do PIB estimado no projeto da (LOA).

O projeto aprovado pela Câmara deixa fora do teto alguns gastos da União. O Senado ampliou o rol de exceções para preservar três tipos de despesas:

• complementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb);
• Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF); e
• despesas nas áreas de ciência, tecnologia e inovação.

O Senado também aprovou uma emenda para que o governo use uma estimativa de inflação anual para ampliar o limite de gastos ainda na fase de elaboração da LOA. A mudança autoriza a equipe econômica a usar a inflação do segundo semestre para corrigir as despesas. Segundo o governo, a alteração evita um corte de R$ 40 bilhões no Orçamento, que podem ser usados em investimento em obras de infraestrutura.

O que é LDO

A LDO estabelece regras para a elaboração da lei orçamentária do ano seguinte. A norma determina o nível de equilíbrio geral entre receitas e despesas; traça regras para gastos dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; disciplina o repasse de verbas da União para estados, municípios e entidades privadas; e indica prioridades de financiamento por bancos públicos. O texto também fixa limites para os orçamentos do Legislativo, Judiciário e Ministério Público e dispõe sobre gastos com pessoal e política fiscal.

O projeto de iniciativa do presidente da República precisa ser enviado ao Congresso até 15 de abril e aprovado pelo Legislativo até 17 de julho. Se a matéria não for decidida no prazo, o Congresso não pode entrar formalmente em recesso.

O texto apresentado neste ano pelo Poder Executivo prevê a queda da taxa básica de juros dos atuais 13,75% para 11,08%, em média, em 2024. A inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) é estimada em 3,52%, e o crescimento da economia, em 2,34%. O governo prevê também um crescimento em 2025 de 2,76% e de 2,42% em 2026.

O que é LOA

A LOA estima as receitas e fixa as despesas públicas do ano seguinte. O projeto deve ser enviado ao Congresso até o dia 31 de agosto de cada ano. Entre outras ações, o Orçamento projeta parâmetros macroeconômicos, a inflação e a taxa de juros; prevê a arrecadação do governo com tributos e outras fontes de recursos; define metas para a política fiscal; e define os valores que a União pode usar para investimentos e financiamentos em cada área. O projeto de iniciativa do presidente da República deve ser devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, em 22 de dezembro.