Pêndulo da dominância orçamentária e o risco das emendas Pix

Poucos mecanismos jurídico-políticos se revelam tão cruciais ao funcionamento do Estado, no desenvolvimento da sua missão precípua de atendimento dos interesses coletivos abrigados na Constituição, como o orçamento público. É nele que se inscreve a expressão monetária dos objetivos governamentais e que se operam os conflitos distributivos que realçam a tensão permanente entre recursos escassos e demandas ilimitadas.

Se, após a redemocratização, o texto constitucional manteve a estrutura básica do processo orçamentário das Constituições do período militar, ressaltando a predominância do Poder Executivo na confecção e na execução da peça de planejamento, é certo que essa dinâmica experimentou mutações profundas na última década, as quais mexeram no caldo financeiro das transações políticas que perfazem o presidencialismo de coalizão brasileiro.

Assim, com o advento da impositividade que passou a recair sobre as emendas parlamentares individuais e das bancadas estaduais ao projeto de lei orçamentária, a partir das ECs 85/2016 e 100/2019, o pêndulo da dinâmica orçamentária pareceu oscilar em direção ao Parlamento. Esse movimento ganhou tração com o aumento nominal dos valores destinados aos diversos tipos de emendamentos franqueados aos congressistas: além das duas modalidades já referidas, tiveram reforço as emendas de comissão e de relator, essa última notabilizada pela sua operacionalização sem a devida transparência quanto ao parlamentar autor da indicação de despesa, o que deu ensejo à decisão do STF quanto à sua inconstitucionalidade, no âmbito da ADPF 850.

Os termos dessa interação conflituosa se projetam atualmente sobre as discussões em torno da proporção inédita alcançada pelas emendas parlamentares na lei de orçamento, ocupando parcela significativa das despesas à disposição do governo federal. Para 2024, a Comissão Mista de Orçamentos acolheu quase 8.000 emendas parlamentares individuais, de bancadas estaduais e de comissões, perfazendo o montante de R$ 53 bilhões.

Mas não apenas em termos quantitativos se traduziu a extensão da influência crescente do Poder Legislativo sobre o processo alocativo. O modelo de transferência intergovernamental do nosso federalismo fiscal, operado através dessas intervenções legislativas, também se viu alterado por meio da EC 105/2019, que acrescentou o art. 166-A ao texto permanente da Constituição para inovar no tocante à forma de descentralização fiscal, criando a “transferência especial” das emendas individuais impositivas.

Por essa via de transferência, permite-se a imediata transmissão de titularidade dos recursos repassados aos governos subnacionais, independentemente da celebração de convênio ou de instrumento congênere, conferindo amplo poder de definição sobre os gastos a serem realizados. Conquanto a pretensão de imprimir celeridade e reduzir estorvos burocráticos à descentralização das verbas não deva ser menosprezada, a sua validade encontra séria objeção quando se dá ao sacrifício de valores constitucionais tão relevantes como a transparência e o controle sobre o uso desse dinheiro pelos estados e municípios.

Se o mecanismo por trás da “emenda Pix”, como ficou conhecida essa modalidade de repasse incondicionado, permite conhecer quem fez a indicação do gasto e para qual ente federado ele será revertido (um ambiente específico no Portal da Transparência do governo federal foi criado para isso), permanece obscura a destinação específica dada a tais recursos pelos órgãos receptores, tornando tanto menos transparente o fluxo de dispêndios do Estado, quanto mais suscetível a arranjos pervertidos.

Não bastassem tais distúrbios, cuja relevância já poderia sustentar uma reflexão sobre a viabilidade de manutenção desse modelo de gestão orçamentária, os investimentos decorrentes das emendas não encontram adesão ao planejamento setorial das políticas públicas, tampouco se alinham a projetos estruturados, constituindo, segundo afirmou o plenário do Tribunal de Contas da União, no Acórdão 2207/2023, ao consolidar os resultados de fiscalização do Fiscobras, uma das causas da paralisação de obras no país.

Que outros ingredientes colaboram com maior eficácia para o desvirtuamento na aplicação do dinheiro público do que a opacidade e o improviso? Sob tais vetores, o argumento desburocratizante se converte na institucionalização do paroquialismo, ao pulverizar recursos federais de forma clientelista, e a despeito de projetos coerentes visando aprimorar a eficiência no uso do dinheiro público.

Buscando amenizar esses efeitos é que a Lei 14.791/2023 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2024) incluiu dispositivos que impõe obrigações de transparência na operacionalização das emendas individuais transferidas via Pix – com base no art. 166-A, da Constituição. A tal propósito, o art. 83 da LDO/2024 condiciona o repasse das emendas à indicação, pelo ente beneficiário, da agência bancária da instituição financeira oficial em que será aberta conta-corrente específica para movimentação dos recursos transferidos e da sua destinação, definindo o objeto de gasto.

A fim de reforçar o controle externo sobre tais verbas, os parágrafos do mesmo dispositivo determinam que o Poder Executivo do ente beneficiado comunique ao respectivo Poder Legislativo, ao TCU e ao respectivo TCE ou TCM, no prazo de trinta dias, o valor do recurso recebido e o respectivo plano de aplicação, do que dará ampla publicidade, além de viabilizar a cooperação técnica entre os tribunais de contas para efeito de monitoramento da execução orçamentária.

Embora se revele salutar o reforço normativo às obrigações de publicação e à atuação das instâncias de fiscalização orçamentária e financeira, não se deve ignorar o fato de que tais imposições já decorrem do regime constitucional de salvaguarda do patrimônio econômico do Estado contra a ação destrutiva de gestões ilegais, pessoalizadas, imorais, ineficientes e obscuras, nos termos do art. 37, caput, da CRFB.

A necessidade de reprodução legal de deveres abrigados na Lei Fundamental, aliás, sinaliza menos o vigor desses deveres do que a contumácia do seu descumprimento; percepção que ganha contornos mais claros quando se nota que foram incluídos numa lei que, dada a reiterada deturpação do seu conteúdo, com a inclusão de regras não correlacionadas às metas e prioridades da administração, perdeu muito da sua capacidade de conformar a gerência do orçamento público.

Por isso, não é auspicioso o destino a ser dado ao valor recorde de R$ 8,2 bilhões em dotações consignadas para transferências sob a modalidade de emendas Pix, embora apareça como uma oportunidade para o aprimoramento do controle exercido pelos Tribunais de Contas, cuja demonstração de importância nunca foi tão necessária.