História da urbanização no Brasil e o dever fundamental de ordenar os espaços urbanos

1. HISTÓRIA DA URBANIZAÇÃO NO BRASIL

As maiores cidades do Brasil estão situadas ao longo do litoral oriental. Este fato se deve à forma de ocupação do território brasileiro pelos portugueses, feita através da travessia atlântica, no período da expansão marítima[1]. Ao longo dos primeiros séculos de colonização, estas primeiras cidades tiveram pouco crescimento, limitando-se ao núcleo urbano em torno das igrejas matrizes.

Ocorre que, principalmente no século XX, uma boa parte destes núcleos urbanos passou a se desenvolver de forma mais expressiva, devido à intensificação do comércio, da produção agrícola e mineral destinada à exportação e ao desenvolvimento industrial, principalmente nas cidades de São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador e Recife. As cidades de Belém e Fortaleza destacavam-se, ainda, pela estrutura portuária de que estavam dotadas, fato que oportunizava, para tais cidades, uma grande demanda em razão dos produtos por ali escoados.

No entanto, a maior parte das cidades litorâneas do Brasil só veio a observar crescimento acentuado a partir segunda metade do século XX, mais precisamente após a 2ª grande guerra mundial. Antes deste período, tais cidades eram pequenos núcleos urbanos, ao ponto de serem consideradas por Antônio Carlos Robert Moraes[2] como “cidades mortas”[3].

O fim da década de 1950 e início da década de 1960 foi um marco para o desenvolvimento de todos os núcleos urbanos do país, especialmente para as capitais dos estados da região Sudeste. Tal crescimento verificou-se também nas capitais dos Estados nordestinos e nas outras regiões, obviamente em proporções menores.

Por volta da década de 1950, a população brasileira, que era predominantemente rural, passou a ser predominantemente urbana. Sobre esta questão, vale recordar as lições de Francisco Capuano Scarlato, que explica que, entre os anos 40 e 80, houve uma verdadeira inversão da dinâmica populacional, que deixou de ser marcadamente rural para ser marcadamente urbana. Para ele, a ampliação das relações capitalistas no campo, desestruturando as antigas relações de trabalho (a parceria, o arrendamento, etc.), a mecanização da agricultura, a substituição da lavoura por pastos e a grande especulação imobiliária foram causas que estimularam a fuga da população do campo para as cidades. Associados a esses fatores tivemos os efeitos da intensificação das comunicações entre as duas realidades geográficas. Os atrativos das cidades, veiculados pela mídia e atingindo uma população que cada vez mais perdia suas raízes com a terra, contribuíram para o êxodo rural. Ao mesmo tempo em que o campo expulsava, a cidade atraía[4].

A cidade atraía, mas não estava preparada para receber tão grande contingente de pessoas. O resultado se mostrou preocupante: danos ao meio ambiente, que não suportou ocupações precárias, instaladas sem o mínimo de infraestrutura, violência urbana, entre outros problemas.

No período entre as décadas de 1960 a 1980, a questão ambiental era praticamente ignorada nas agendas dos governos federal, estaduais e municipais, que só se preocupavam com o “desenvolvimento” das cidades, que na verdade se traduzia em crescimento da malha urbana e crescimento econômico.

Em termos de legislação ambiental, antes de 1960, já subsistiam como principais instrumentos normativos o Código de Águas de 1934 (Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934) e o Código de Minas de 1940 (Decreto-Lei nº 1985, de 29/01/1940), e no período entre 1960 a 1980 o Código Florestal (Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965).

Entretanto, foi a partir de 1981, com a Lei 6.938, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, que começou a se ter uma maior preocupação com os problemas ambientais que surgiam em decorrência da falta de planejamento dos espaços urbanos, uma vez que tais fatos afetavam sobremaneira a qualidade de vida da população daqueles centros urbanos, principalmente da parcela mais pobre, que por falta de opção, se instalava em áreas periféricas de intensa degradação ambiental, principalmente ao longo de canais de rios, zonas de mangue e áreas tidas como “menos nobres” em termos de especulação imobiliária.

Esta mudança de concepção em relação às questões ambientais ganhou força no Brasil uma década após a realização da Conferência de Estocolmo (Suíça), em 1972, uma vez que os debates em torno da necessidade de adoção de modelos de desenvolvimento que fossem capazes de assegurar a preservação do meio ambiente para as futuras gerações estavam ficando cada vez mais presentes nas pautas dos principais fóruns sociais, econômicos e ambientais.

Segundo Edésio Fernandes[5], a urbanização intensiva no Brasil já transformou estruturalmente a ordem socioeconômica e redesenhou a ocupação do território nacional, tendo provocado impactos ambientais comparáveis aos efeitos de grandes catástrofes naturais. Para este estudioso, cerca de 80% da população brasileira vive atualmente nas cidades, sobretudo nas áreas metropolitanas. Ainda segundo este autor, já existe um acúmulo significativo de conhecimento sobre as drásticas mudanças territoriais, culturais e ambientais provocadas pelo crescimento urbano acelerado.

No entanto, na grande maioria dos estudos urbano-ambientais, o direito – incluindo leis, decisões judiciais, doutrina e jurisprudência, enfim, a cultura jurídica mais ampla – tem sido reduzido à sua dimensão instrumental. Para este autor, de um modo geral, o direito tem sido subestimado pelos analistas mais radicais como se fosse tão somente um instrumento político de discriminação e exclusão social, ou aceito sem reservas por outros, ou como se fosse meramente um instrumento técnico, que se presta a dar soluções imediatas aos galopantes problemas urbanos e sociais.

Toda a discussão aqui exposta estará fundamentada em uma restrição da visão individualista e ilimitada da propriedade e na prevalência da ideia de função social da propriedade, nitidamente aceita pelo corpo Constitucional pátrio.

2. DEVER FUNDAMENTAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DOS ESPAÇOS URBANOS.

A Constituição brasileira de 1988, em seu art. 225 dispõe que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações[6]. Entende-se que há um dever estatal de ordenamento do território, na medida em que um correto ordenamento do território e das áreas urbanas é pressuposto essencial para a garantia de um meio ambiente equilibrado.Há também o dever de ordenar o território e as cidades porque há o dever fundamental de assegurar a dignidade da pessoa humana e o respeito ao princípio da igualdade, liberdade, entre outros.

A política urbana brasileira, que é tratada basicamente no artigo 182 da Constituição Federal de 1988, dispõe que: “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes[7]”.

Em linhas gerais, percebe-se, claramente, que há um dever estatal de ordenamento do território e dos espaços urbanos. Uma análise atenta aoTexto da Constituição de 1988 e na Legislação infraconstitucional corroboram com esta compreensão.

3. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 30 de novembro de 2015.

FERNANDES, Edésio. (org.) Direito urbanístico e política urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.

MORAES. Antônio Carlos Robert. Contribuições para a gestão da zona costeira do Brasil: elementos para uma geografia do litoral brasileiro. São Paulo: Hucitec/edusp, 1999.

SCARLATO, Francisco Capuano. População e urbanização brasileira. In: ROSS, Jurandyr L. Sanches (org.). Geografia do brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1995.

[1] Neste sentido, vale destacar lições de Antônio Carlos Robert Moraes (MORAES. Antônio Carlos Robert. Contribuições para a gestão da zona costeira do Brasil: elementos para uma geografia do litoral brasileiro. São Paulo: Hucitec/edusp, 1999, pág. 32): “Partindo-se do conhecimento de que, em todas as áreas coloniais, o colonizador chegou inicialmente nas novas terras por via marítima, entende-se por que as zonas litorâneas foram as primeiras a conhecer núcleos de povoamento. Assim, todos os fluxos de colonização do Novo Mundo partiram de centros de difusão assentados na costa, que articulavam a hinterlândia explorada com as rotas oceânicas que alcançavam tal exploração”.  “(…) de todos os dezoito núcleos pioneiros fundados pelos portugueses no século XVI, apenas São Paulo não se encontrava a beira-mar”.

[2] MORAES. Antônio Carlos Robert. Contribuições para a gestão da zona costeira do Brasil: elementos para uma geografia do litoral brasileiro. São Paulo: Hucitec/edusp, 1999, pág. 35.

[3] Segundo este autor, “cabe assinalar a existência de grande número de “cidades mortas”, vegetando na orla litorânea brasileira, na primeira metade do século XX, destino de que não escapam nem mesmo algumas capitais estaduais. Antigos centros regionais de zonas deprimidas, portos secundários que ficaram à margem das novas linhas de transporte, uma série de situações condicionam o quadro. (MORAES. Antônio Carlos Robert. Contribuições para a gestão da zona costeira do Brasil: elementos para uma geografia do litoral brasileiro. São Paulo: Hucitec/edusp, 1999, pág. 35).

[4] SCARLATO, Francisco Capuano. População e urbanização brasileira. In: ROSS, Jurandyr L. Sanches (org.). Geografia do brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1995, pág. 393.

[5] FERNANDES, Edésio. (org.) Direito urbanístico e política urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, pág. 11.

[6]BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 30 de novembro de 2015.

[7]BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 30 de novembro de 2015.

Autor

• Carlos Sérgio Gurgel – Doutor em Direito pela Universidade de Lisboa (Portugal), Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Especialista em Direitos Fundamentais e Tutela Coletiva pela Fundação Escola Superior do Ministério Público do Rio Grande do Norte, Professor Adjunto IV (efetivo) do Curso de Direito da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte, Campus de Natal, Advogado Ambiental, membro da Comissão de Direito Ambiental da OAB/RN e Geógrafo. Possui diversos artigos e capítulos publicados em periódicos e livros nacionais e internacionais, Fundador do escritório Sérgio Gurgel Advocacia Ambiental, em Natal/RN – Textos publicados pelo autor