Conflito de competência normativa e o setor de telecomunicações

Não há dúvida de que a União detém competência privativa para legislar sobre telecomunicações (Constituição Federal, art. 22, IV), no entanto, algumas distorções de entendimento ocorrem quando a discussão de competência envolve o setor e as exigências relacionadas a meio ambiente e urbanismo.

Em relação a estes últimos, a competência para legislar é concorrente, ou seja, União e estados podem editar normas, desde que dentro de seus limites de atribuição (art. 24, VI, VII e VIII da CF). Destaca-se, ainda, o papel dos municípios, aos quais compete legislar de forma suplementar e restrita ao “interesse local” (art. 30 da CF), conceito esse ainda muito genérico, apenas definido pela doutrina e jurisprudência que de forma geral carreia certo subjetivismo[1].

No aspecto regulatório, as principais normas federais que regem o setor são as Leis 9.472/1997, que trata sobre a organização dos serviços e funcionamento do órgão regulador; 11.934/2009, sobre limites de emissão de campos eletromagnéticos; e a 13.116/2015 – denominada Lei Geral de Antenas (LGA) – com seu Decreto Regulamentador nº 10.480/2020, trazendo normas gerais para implantação e compartilhamento de infraestruturas de telecomunicação.

Na LGA, foi expressamente previsto que estados e municípios não podem regulamentar aspectos sobre tecnologia, topologia das redes e qualidade dos serviços (art. 4º, II), o que compete à União, por meio da agência reguladora, a Anatel.

No que se refere ao cabimento do licenciamento ambiental de infraestruturas de telecomunicação, foi disposto na Lei Geral de Antenas que cabe ao Conama, por meio de resolução específica, definir as diretrizes e exigências. Sem entrar no mérito sobre a constitucionalidade ou legalidade desse direcionamento, fato é que a LGA não trata da obrigatoriedade da licença ambiental em si.

Além disso, a LGA trata, de forma geral, sobre aspectos urbanísticos relacionados à instalação de infraestrutura de telecomunicações, determinando que o procedimento do respectivo licenciamento deve ser simplificado, com prazos curtos de análise e com validade da licença por, no mínimo, dez anos, visando a desburocratizar os procedimentos e dar celeridade à regularização do setor.

Na prática, muitas legislações estaduais e, especialmente, municipais, ainda não estão uniformizadas em relação à LGA. Portanto, as normas hoje existentes para o setor estão desatualizadas e preveem procedimentos burocráticos, com atos autorizativos diversos, criando óbices à regularização e implantação de infraestruturas de telecomunicação, conflitando diretamente com os ditames federais e, em última análise, gerando insegurança jurídica.

Especificamente na seara ambiental, na medida em que a Resolução Conama ainda não foi editada, aplicam-se as normas existentes, gerando inúmeras e diferenciadas exigências para um mesmo empreendimento. A exemplo, cite-se municípios como Cuiabá (LCM nº 146/07), Esplanada (LM nº 780/2013), Pires do Rio (LCM nº 120/2014), Caxias do Sul (LCM nº 376/2010) e Feira de Santana (LCM nº 120/2018), que exigem o licenciamento ambiental, enquanto em Serra (ES) está sendo concedida dispensa para toda e qualquer Estação Rádio Base, com base nas Instruções Normativas nº 2/2020 e 3/2021.

Algumas normativas locais ainda estabelecem exigências e limitações regulatórias, que inclusive podem inviabilizar a atividade, como previsão de limites de exposição a campos eletromagnéticos, em claro descompasso com o que prevê a Constituição Federal, vez que a normatização deste tema é de competência exclusiva da União.

O Supremo Tribunal Federal (STF) vem enfrentando discussões de competência nesse contexto conflituoso que envolve o setor, tendo proferido, até o momento, decisões pela inconstitucionalidade de algumas normas[2], diante da competência da União para legislar sobre telecomunicação.

Atualmente, as decisões têm se baseado no precedente da ADI 3110, como ocorreu com a lei municipal de São Paulo (Lei nº 13.756/2004), julgada inconstitucional, nos termos do voto do ministro Alexandre de Moraes, cujo trecho abaixo se reproduz:

“Ao julgar a ADI 3110, o Plenário entendeu que, tendo norma da União fixado limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos, são inválidas as leis estaduais e municipais que versam sobre o mesmo tema, com base na competência legislativa concorrente sobre defesa da saúde[3]”.

Atualmente, ainda sem decisão, encontra-se sob análise do STF a ADPF 941, na qual se sustenta que a Instrução Normativa nº 7/2005, da Agência Municipal de Meio Ambiente de Goiânia, também é inconstitucional por invadir a competência da União ao legislar sobre o licenciamento ambiental de fontes não ionizantes, com requisitos regulatórios para instalação das infraestruturas de telecomunicações.

Vale ressaltar que cresce o estímulo à implantação da tecnologia 5G e, nesse movimento, diversos municípios vêm publicando normas mais atualizadas e aderentes à Lei Geral de Antenas, simplificando, em especial, os procedimentos de licenciamento urbanístico. É o exemplo de São Paulo, que, em substituição à norma declarada inconstitucional, publicou a Lei 17.733/2022, com novas regras sobre a implantação de ERB, ERB móvel e de pequeno porte. A norma traz diretrizes adequadas à Lei Geral de Antenas, prevendo licenciamento simplificado, sem tratar sobre questões regulatórias.

Com a chegada do 5G, cujo leilão ocorreu em novembro de 2021, deve haver maior intensificação de antenas instaladas – até 10 vezes mais do que as exigidas na tecnologia atual – de forma a atender a oferta de internet de alta velocidade nas capitais (até julho deste ano) e nos municípios do interior (até 2029).

Conforme dados disponibilizados em 2021[4], apenas 58 dos mais de 5.000 municípios brasileiros possuem legislação adequada às necessidades do 5G, considerando a Lei Geral de Antenas e a celeridade na liberação das licenças urbanísticas e ambientais.

Portanto, nesse contexto, espera-se que a produção legislativa para o setor se intensifique e acompanhe o avanço tecnológico necessário, de modo a compatibilizar o desenvolvimento econômico com os controles regulatórios, ambientais e urbanísticos necessários, garantindo-se harmonização normativa e segurança jurídica a todos os envolvidos. Afinal, quando se trata de tecnologia, especialmente, telefonia móvel e internet, “velocidade” é o que espera.

[1] “o interesse local é inerente a qualquer assunto, pois é nos municípios que as pessoas moram e é neles que os efeitos das decisões e políticas públicas são sentidos, em matéria ambiental se diz que o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado ultrapassa qualquer fronteira (local, regional, nacional ou mesmo internacional), além de transcender o interesse das gerações atuais, alcançando o interesse das gerações futuras”. TORRES. Marcos Abreu. Conflito de normas ambientais na Federação. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2016. ps. 86/87.

[2] ADI 2902, ADI 3110, ARE 1183893, ARE 1095733, ARE 929738, ARE 1239515 AgR-ED, RE 981825 e RE 1095733

[3] STF – RE: 981825 SP 0128923-93.2013.8.26.0000, Relator: ROSA WEBER, Data de Julgamento: 30/11/2020, Primeira Turma, Data de Publicação: 11/12/2020

[4] ANTENSE – 2022 – Movimento Antene-se (antenese.org.br)