Municípios e segurança pública: 6 medidas de prevenção à violência

Não é de hoje que a segurança pública é uma das principais preocupações dos eleitores brasileiros. Agora, em época de eleições municipais, o tema volta ao debate público e permeia as promessas de muitos candidatos, em geral de forma rasa e descuidada, quando não sensacionalista.

Este texto busca debater as políticas de prevenção à criminalidade e à violência nas esferas das cidades, e a importância da articulação entre intervenções em escalas mais micro e mais macro. Ao final, elencaremos, sempre pautadas em pesquisas e dados consistentes, seis medidas de políticas de prevenção para os municípios.

O debate é particularmente difícil em um país como o Brasil, que agrega em si duas características desafiadoras para a construção de políticas públicas de qualquer ordem: uma extensão territorial de dimensões continentais e uma heterogeneidade muito grande entre suas regiões. Isto é, somos um país enorme em que cada localidade conta com trajetórias culturais, níveis de riqueza, tradições políticas e dinâmicas sociais específicas.

Nesse cenário, a elaboração de iniciativas que, ao mesmo tempo, abarquem diversas populações e levem em consideração as peculiaridades locais torna-se fundamental, ainda que de difícil execução. É muito provável que a saúde seja a área que mais se desenvolveu nesse sentido. A pandemia tornou ainda mais inegável a importância do Sistema Único de Saúde (SUS) para a população brasileira e a eficácia de sua atuação que, ainda que repleta de falhas, realmente logra conectar as esferas municipais, estaduais e federais no cuidado integral à saúde das pessoas.

O campo da segurança pública, por outro lado, parece ser particularmente fragmentado. Há uma divisão de atribuições e de modos de conduta entre a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal, em nível nacional; as Polícias Militares e as Polícias Civis, em âmbito estadual; e as Guardas Municipais, a nível municipal, ainda que, em algumas regiões e em alguns períodos específicos, tenha havido tentativas de maior integração entre essas instituições.

Soma-se a isso o fato de que as dinâmicas criminais e de violência guardam grandes diferenças a depender da localidade em questão: o modo de funcionamento do que se conhece como organizações criminosas é muito variável. 

As taxas de homicídio ilustram bem esta heterogeneidade (e sua volatilidade ao longo do tempo). Dados do Ipea mostram que, entre 1980 e início dos anos 2000, todas as cinco regiões do país viveram um crescimento de suas taxas de homicídio, mas a partir da primeira metade dos anos 2000, os índices da região Sudeste reduziram drasticamente, ao passo que Norte e Nordeste vivem a tendência contrária, com um rápido aumento de seus índices que atingem um pico em 2017.

Um dos fatores que estudiosos têm atribuído ao aumento dos homicídios no Norte e no Nordeste do país é a formação de disputas mais aguerridas de rotas do tráfico internacional de drogas, levando a confrontos violentos entre as duas maiores facções brasileiras (PCC e Comando Vermelho) e seus vários aliados (e rivais) regionais. De fato, a Secretaria Nacional de Políticas Penais (Senappen) apresentou um relatório que identifica 86 grupos criminosos espalhados pelo território nacional e geralmente ligados às principais facções sudestinas.

Existem também peculiaridades significativas a depender da localização, da configuração socioeconômica, da composição étnico-racial e de uma infinidade de outros fatores que incidirão diretamente sobre o funcionamento das dinâmicas violentas e das políticas de segurança pública de determinado município.

Ao mesmo tempo, há também fluxos monetários, morais e de pessoas que circulam entre todas essas esferas e que são, inclusive, necessárias para que elas possam existir – e, por isso, não podem ser ignoradas quando da concepção de políticas municipais de prevenção que sejam, de fato, efetivas.

Segurança pública a partir dos municípios

Os municípios começaram a se envolver mais diretamente nas políticas de segurança pública nas últimas três décadas, quando o governo federal passou a direcionar ações para as esferas locais. Entre elas destacam-se

1. a criação da Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública, transformada em 1997 em Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), com o objetivo de induzir o envolvimento das cidades com a temática da prevenção ao crime;
2. o primeiro Plano Nacional de Segurança Pública (2000), que fomentou a criação do Plano de Integração e Acompanhamento dos Programas Sociais de Prevenção da Violência (Piaps) com o propósito de incluir os municípios como atores importantes na política de segurança pública;
3. o Fundo Nacional de Segurança Pública (2000), que passou a financiar a constituição e o funcionamento de instâncias locais como as Guardas Municipais;
4. o segundo Plano Nacional de Segurança Pública (2003) que, entre outras ações, estabeleceu a metodologia de Gabinetes de Gestão Integrada (GGIs) que deveriam funcionar em nível municipal, estadual e federal, com vistas a promover a articulação das políticas de segurança pública; e
5. o Programa Nacional de Segurança com Cidadania, o Pronasci (2007), convertido na Lei 11.530, de 24.10.2007, cujos recursos e mecanismos de gestão colocaram as cidades como atores relevantes e indispensáveis à execução das ações de “prevenção, controle e repressão da criminalidade, estabelecendo políticas sociais e ações de proteção às vítimas”. 

A ideia do Pronasci foi a de induzir a capacidade técnica dos municípios por meio do fomento a atividades formativas e de desenvolvimento metodológico dos GGIs. As novidades trazidas por esse plano eram a premência de políticas voltadas para jovens de 15 a 29 anos (especialmente aqueles que já tinham cometido atos infracionais e/ou sido presos), e de ações a serem desenvolvidas pela própria comunidade no controle da violência. O programa se estruturava a partir de determinadas camadas. 

Inicialmente, eram identificados territórios que concentravam elevados índices de violência, sobretudo em termos de vitimização de jovens. Essas áreas passavam a ser denominadas Territórios da Paz e nelas deveriam ser implementados programas específicos de policiamento, mais voltados para uma abordagem comunitária e menos repressiva (o formato tradicionalmente predominante nas periferias).

Uma das principais estratégias a partir das quais o programa atuou foi o Mulheres da Paz, que selecionava mulheres das comunidades para participar mais diretamente das atividades do Pronasci e fortalecer as redes sociais locais. Essas mulheres recebiam uma bolsa, passavam por formação em direitos humanos e deveriam ser conectoras entre o Pronasci e os jovens de cada território, além de atuarem no enfrentamento à violência de gênero.

Territórios da Paz e Mulheres da Paz seriam articulados no Projeto de Proteção dos Jovens em Território Vulnerável (Protejo), por meio de programas de formação em cidadania e inclusão social com duração de um ano, período durante o qual os jovens receberiam uma bolsa para a participação em tais atividades, sempre com o objetivo de atuar no fortalecimento das redes de apoio e das condições financeiras da juventude em situação de agravada vulnerabilidade social.

Tal estruturação foi um marco para as políticas de prevenção em âmbito municipal porque reconhecia que, dentro de uma mesma cidade, os territórios podem ser distintos, em termos de fatores relacionados à violência ou de serviços disponíveis para a redução dos problemas que desaguam em crimes.

Além disso, reconhecia que as lideranças comunitárias, geralmente representadas por figuras femininas, eram as pessoas melhor capacitadas para a proposição de soluções criativas, o que garantiria também a sustentabilidade das iniciativas. Afinal, não seriam impostos projetos prontos, vindos de fora, que não perdurariam mais do que a gestão governamental. Os jovens, por sua vez, teriam uma remuneração financeira para participação nas atividades, o que lhes garantiria a possibilidade de dedicação tão somente a essas ações.

Mas, infelizmente, o Pronasci tinha um marco temporal de execução, sendo encerrado em 2011. As gestões federais seguintes não deram continuidade a essa tarefa. Poucos foram os municípios que conseguiram aprender com este processo (sendo Canoas, no Rio Grande do Sul, um exemplo bem sucedido) e muitos se viram com dificuldades de dar continuidade às ações uma vez encerrado o acordo de cooperação que garantia os recursos financeiros.

Com a interrupção do programa, as mulheres e os jovens precisaram procurar outras fontes de renda e as atividades comunitárias foram relegadas a segundo plano. Por fim, as parcas iniciativas de policiamento comunitário foram transmutadas em batidas policiais, muitas vezes violentas, em áreas de periferia. 

Em março de 2023, o Ministério da Justiça e Segurança Pública retomou a iniciativa e lançou o Pronasci II, centrado em cinco eixos prioritários: 

1. fomento às políticas de enfrentamento e prevenção de violência contra as mulheres;
2. fomento às políticas de segurança pública, com cidadania e foco em territórios vulneráveis e com altos indicadores de violência;
3. fomento às políticas de cidadania, com foco no trabalho e no ensino formal e profissionalizante para presos e egressos;
4. apoio às vítimas da criminalidade; e
5. combate ao racismo estrutural e aos crimes decorrentes.

Assim, elencamos alguns desafios que devem ser enfrentados pelas/os candidatas/os às prefeituras no planejamento e execução de políticas de prevenção à violência. Ainda resta saber, porém, como estes eixos serão trabalhados, qual será a eficácia da aplicação do programa e, é claro, quais serão seus resultados nos índices de violência e criminalidade do país.

Como os municípios podem criar ações efetivas voltadas para a prevenção da violência?

A cidade é onde a maioria de nós vive e realiza suas atividades produtivas. A nossa qualidade de vida tende a ser diretamente afetada pelas ações que são realizadas no território em que residimos, razão pela qual as atividades preventivas devem necessariamente fazer parte da agenda das/os prefeitas/os e vereadoras/es.

Assim, enumeramos aqui algumas intervenções que toda prefeitura pode e deve realizar para prevenção ao crime, a partir das lições aprendidas com o primeiro Pronasci (com seus sucessos e obstáculos) e com a literatura especializada.

1) Proposição de plano com metas de curto, médio e longo prazo, que possam ser monitoradas e acompanhadas por meio de sistemas de indicadores. Um dos maiores problemas detectados na execução do Pronasci foi a dificuldade de articular as ações (que muitas vezes careciam de metas claras) dentro dos prazos propostos. Para que esse equívoco não comprometa as novas políticas de prevenção, a prefeitura precisa conseguir acesso aos bancos de dados das polícias (que registram os chamados de crime) e combinar essas informações com as oriundas de outras políticas (como saúde, assistência social e educação).

Dessa maneira, será possível verificar, por exemplo, em que medida a melhoria de serviços de saúde para pessoas com sofrimento mental diminui os chamados para atendimentos de perturbação ao sossego, ou de que forma ações educativas sobre direitos das mulheres resultam em menor quantidade de crimes registrados contra elas em suas residências. Essa é uma dimensão quase sempre falha em ações de prevenção de âmbito municipal, porque tendemos a nos concentrar nas “promessas”, sem garantir como vamos verificar a sua execução e se elas vão de fato viabilizar os efeitos pretendidos.

2) Aproximar a comunidade de equipamentos de segurança pública. Essa foi uma das maiores lições deixadas pelo Pronasci por meio dos Territórios da Paz, que contribuíram para uma visão mais positiva de quem reside em áreas violentas acerca da polícia e da Justiça.

Sugerimos, assim, que essa aproximação se dê pelo fomento a programas de policiamento comunitário a serem implementados pelas Guardas Municipais (para os municípios que contam com essa estrutura) e por meio da instituição de Conselhos Comunitários de Segurança (para todos os municípios). No caso dos Conselhos, é indispensável que o prefeito ou o secretário de segurança (se houver) participem das reuniões, mostrando o compromisso da gestão municipal com a pauta. Tal participação também aumenta a confiança da comunidade na gestão dos que o município faz de suas questões de segurança.

3) Formação e fiscalização da atuação das forças de segurança municipais de forma a evitar vícios contraproducentes. As instituições e os profissionais de segurança pública no país apresentam alguns modus operandi que mais agravam do que combatem as muitas formas de violência presentes nas cidades, tais como a prática de desproporcional suspeição criminal de determinados perfis de cidadãos, em geral jovens, negros e pobres, que se veem repetidas vezes sujeitos a revistas, por exemplo, ainda que não haja indício algum de que tenham cometido algum delito, gerando uma desconfiança e um ressentimento em relação às forças de segurança; e a judicialização excessiva de conflitos que poderiam ser resolvidos a partir de alguma mediação, por exemplo.

4) Criação de meios de comunicação entre instituições de segurança pública de esferas municipais, estaduais e federais. O SUS nos mostra que as políticas públicas funcionam melhor se integradas. O estabelecimento de vias de diálogo entre profissionais de todos os níveis de atuação da segurança pública pode propiciar um entendimento mais completo das causas e dos modos de funcionamento dos muitos tipos de violência com que esses profissionais lidam no dia-a-dia de seus trabalhos.

Esse diálogo permite também a construção de um conhecimento ampliado sobre as múltiplas atuações das forças de segurança em determinada localidade, facilitando a identificação de lacunas e a compreensão dos tipos de iniciativa que se mostram mais eficazes.

5) Criação de plano de prevenção à violência dentro de cada unidade escolar. Os especialistas têm concordado que o tensionamento do clima escolar diante da incidência de violências não recebe adequada atenção por parte do Poder Público municipal. A principal ação é atribuir às Guardas Municipais a função de registrar esses problemas, muitas vezes levando à judicialização de conflitos (e internação de adolescentes) que poderiam ser mediados por meio do diálogo.

Para sair desse ciclo vicioso de desvio, Guarda Municipal e punição, uma estratégia interessante é a criação de conteúdos mais voltados para a linguagem de paz, que ensinem as crianças e jovens a lidar com a frustração de maneira não violenta e a administrar conflitos por meio de técnicas que primam pelo diálogo.

A experiência de Canoas (RS) ensina que uma opção pode ser a construção de um “cardápio de boas práticas”, com iniciativas simples e acessíveis que já foram realizadas por outras escolas da cidade. O Instituto Promundo, por exemplo, desenvolve uma série de manuais que podem ser usados em sala de aula para atividades de reflexão sobre como desconstruir a relação entre “masculino” e “uso da força”, o que tem como efeito imediato a redução das violências entre jovens (em geral) e contra as mulheres (em especial).

6) Estruturação de programas de redução de danos. Uma das questões que sempre preocupa as administrações municipais é como lidar com o uso de drogas, especialmente o que ocorre durante o dia em espaços públicos, numa perspectiva que não seja criminalizante. Chamar a polícia para essas situações é sempre a pior alternativa, pois só potencializa os conflitos, desaguando na violência que se pretende prevenir.

Nesse sentido, a melhor opção é o diálogo com esse público, para entender porque essas pessoas usam drogas e como poderiam ser acolhidas por serviços disponíveis na própria estrutura municipal. Para tanto, faz-se indispensável o fortalecimento e a integração da rede municipal de educação, saúde e assistência social, por meio de serviços como o Centro de Atenção Psicossocial (CAPSAD) para prevenção da violência sem que haja a necessidade de criação de novos equipamentos. Trata-se de saber aproveitar o que já existe em cada uma das cidades, como as ações que já são desenvolvidas pelas secretarias de cultura, educação e assistência social, dentre outras, articulando-as dentro de um paradigma de prevenção à violência.

Trata-se também de saber dialogar com as lideranças comunitárias presentes em cada território, que conhecem bem os problemas que desaguam em violência e, muitas vezes, sabem como intervenções muito pontuais podem ajudar na melhoria da qualidade de vida em âmbito local.

Mais do que dinheiro (embora o investimento financeiro seja obviamente fundamental), as/os candidatas/os à prefeitura precisam desafiar a lógica política punitivista vigente de ênfase na repressão para implementar ações de prevenção ao crime. A vida de várias gerações de jovens de periferia não pode mais esperar.