CONCURSO E EMPREGO
Efeitos do Tema nº 1118 do STF na terceirização
Agora, a Administração só responde por dívida trabalhista se houver prova de falha na fiscalização. Como o trabalhador poderá comprovar a culpa do ente público?

Resumo:
- O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1118 da Repercussão Geral, definiu que a Administração Pública só pode ser responsabilizada subsidiariamente por obrigações trabalhistas de empresas terceirizadas comprovando sua omissão na fiscalização do contrato.
- A decisão trouxe maior segurança jurídica ao estabelecer critérios objetivos para a responsabilidade subsidiária, exigindo a demonstração de negligência da Administração na fiscalização do contrato.
- O julgamento definiu diretrizes claras sobre a distribuição do ônus da prova, fortalecendo a governança contratual e exigindo a implementação de estratégias para aprimorar a fiscalização dos contratos de terceirização.
1. INTRODUÇÃO
A terceirização de serviços pela Administração Pública é uma prática estabelecida e adotada em diversas esferas governamentais. Essa modalidade permite a contratação de empresas privadas para a execução de atividades como limpeza, segurança e transporte, buscando a redução de custos, o aumento da eficiência e da qualidade dos serviços, além de simplificar a gestão pública (BRASIL, 1974). No entanto, surgem questionamentos quanto à responsabilidade da Administração Pública diante do descumprimento de obrigações trabalhistas por parte das empresas terceirizadas.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1118 da Repercussão Geral, consolidou novo entendimento sobre a responsabilidade subsidiária da Administração Pública em contratos de terceirização, atribuindo ao trabalhador o ônus de demonstrar a culpa da Administração pela ausência de fiscalização do contrato e reafirmando que não há responsabilização automática do ente público (BRASIL, 2025). Além disso, o STF definiu critérios objetivos para caracterizar a negligência da Administração, garantindo maior segurança jurídica para os órgãos públicos e seus gestores.
Diante desse novo cenário, este artigo tem como objetivo analisar os impactos positivos da decisão do STF para a advocacia pública, abordando como a segurança jurídica foi reforçada, os ajustes necessários na gestão contratual e as estratégias jurídicas que podem ser implementadas para consolidar boas práticas na fiscalização da terceirização (PGE-BA, 2025).
2. A EVOLUÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STF SOBRE TERCEIRIZAÇÃO E RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA
Antes do julgamento do Tema 1118, o STF já havia se manifestado sobre a responsabilidade da Administração Pública em contratos de terceirização no Tema 246, estabelecendo que o simples fato de a Administração contratar serviços terceirizados não transferia automaticamente a responsabilidade por eventuais débitos trabalhistas da empresa contratada, seja em caráter solidário ou subsidiário, conforme disposto no artigo 71, §1º da Lei 8.666/1993 (BRASIL, 1993).
Dessa forma, para que houvesse responsabilização do ente público, era necessário demonstrar sua culpa, seja na eleição inadequada da empresa terceirizada (culpa in eligendo), seja na fiscalização deficiente do contrato (culpa in vigilando). No entanto, o Tema 246 não definiu expressamente a quem caberia o ônus da prova, o que abriu margem para interpretações divergentes no âmbito da Justiça do Trabalho (BRASIL, 2017).
Com base na Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho, a Justiça do Trabalho passou a adotar o entendimento de que caberia à Administração Pública comprovar a ausência de culpa na fiscalização do contrato, invertendo o ônus da prova. Essa interpretação levou à responsabilização subsidiária de entes públicos de forma presumida, exigindo que o poder público demonstrasse que atuou diligentemente na fiscalização das obrigações trabalhistas da empresa contratada (CANHETE, 2025).
Essa prática gerou insegurança jurídica, pois os atos administrativos possuem presunção de legalidade e legitimidade, cabendo à parte que alega irregularidades o ônus de prová-las (BRASIL, 1988). Na ausência de critérios objetivos, a Administração Pública passou a ser condenada com base apenas na presunção de culpa, contrariando o princípio da segurança jurídica.
Diante desse cenário, o julgamento do Tema 1118 do STF veio para eliminar a inversão automática do ônus da prova e estabelecer diretrizes mais claras sobre a responsabilidade da Administração Pública nos contratos de terceirização. A decisão consolidou o entendimento de que cabe ao trabalhador demonstrar a conduta culposa do ente público na fiscalização do contrato, afastando qualquer presunção automática de responsabilidade e garantindo maior segurança jurídica para os órgãos públicos e seus gestores (BRASIL, 2025).
Assim, o julgamento do Tema 1118 consolidou quatro diretrizes fundamentais: reafirmou a segurança jurídica, afastando a presunção automática de responsabilidade da Administração Pública e garantindo previsibilidade aos gestores públicos; estabeleceu a distribuição clara do ônus da prova, atribuindo ao trabalhador a responsabilidade de demonstrar a omissão da Administração na fiscalização do contrato; definiu critérios objetivos para caracterizar a negligência administrativa, determinando que a inércia do ente público após ser formalmente notificado sobre o inadimplemento caracteriza culpa na fiscalização; e reforçou as exigências documentais para aprimorar a gestão contratual, destacando a necessidade de que a Administração mantenha processos internos sólidos e arquive adequadamente os documentos que comprovam a fiscalização.
Ao estabelecer essas diretrizes, o STF fortaleceu a governança contratual da Administração Pública, garantindo maior previsibilidade e conformidade na gestão da terceirização, ao mesmo tempo em que protege os trabalhadores contra a inércia do poder público nos casos devidamente comprovados de descumprimento contratual.
3. REFLEXOS DA DECISÃO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O julgamento do Tema 1118 representou um marco regulatório essencial para os contratos de terceirização no setor público. A decisão trouxe maior estabilidade nas relações contratuais, promovendo um ambiente de previsibilidade para os gestores públicos e eliminando a insegurança jurídica decorrente da interpretação equivocada da Súmula 331 do TST.
A principal mudança introduzida pelo STF foi o afastamento da presunção automática de responsabilidade subsidiária da Administração Pública, tornando imprescindível a demonstração de conduta culposa do ente público para que haja condenação. Esse entendimento fortalece a segurança jurídica dos contratos administrativos e impede que o poder público seja responsabilizado indevidamente por obrigações que não assumiu diretamente.
Além disso, o julgamento do Tema 1118 reforçou a necessidade de um monitoramento mais rigoroso da execução dos contratos terceirizados, exigindo que os órgãos públicos documentem adequadamente suas ações fiscalizatórias. Dessa forma, a decisão não apenas protege a Administração contra condenações indevidas, mas também incentiva a adoção de melhores práticas na fiscalização dos contratos de terceirização.
Entre os principais reflexos da decisão, destaca-se o fortalecimento da segurança jurídica, uma vez que o afastamento da responsabilidade automática reduz a imprevisibilidade das contratações públicas e evita que a Administração seja penalizada por obrigações que não lhe competem. Além disso, a exigência de comprovação da fiscalização estimula a adoção de mecanismos mais rigorosos de acompanhamento dos contratos, promovendo um controle mais eficiente sobre as obrigações trabalhistas das empresas terceirizadas.
Outro impacto relevante é a implementação de mecanismos preventivos que visam garantir maior proteção tanto para a Administração quanto para os trabalhadores. Entre essas medidas, destacam-se a exigência de garantias contratuais, a utilização de contas vinculadas para pagamentos trabalhistas e o monitoramento contínuo das condições de trabalho dos terceirizados. Essas ferramentas auxiliam na mitigação de riscos e no cumprimento das obrigações por parte das empresas contratadas.
Por fim, a decisão também reforçou a necessidade de critérios mais rigorosos na contratação de empresas terceirizadas, determinando que os entes públicos devem selecionar prestadores de serviço com capacidade financeira compatível com o número de empregados, conforme previsto no artigo 4º-B da Lei nº 6.019/74 (BRASIL, 1974). Além disso, estabeleceu a importância de garantir que mecanismos eficazes de fiscalização sejam incorporados aos contratos, de modo a evitar falhas na execução das obrigações trabalhistas. Esse critério não apenas contribui para reduzir a incidência de inadimplência, mas também reforça a necessidade de uma fiscalização efetiva por parte da Administração, garantindo que apenas empresas com estrutura adequada sejam contratadas e cumpram suas obrigações trabalhistas.
No entanto, a fiscalização da Administração Pública não pode ser meramente formal, exigindo ações efetivas para prevenir o inadimplemento das empresas contratadas. Embora o STF tenha afastado a presunção automática de responsabilidade subsidiária, a decisão reconhece que a negligência estatal na fiscalização pode ensejar sua responsabilização. Nesse contexto, algumas situações podem indicar a omissão do ente público, justificando sua responsabilização.
A primeira hipótese ocorre quando a Administração Pública se mantém inerte mesmo após ser formalmente notificada sobre o descumprimento das obrigações trabalhistas por parte da empresa terceirizada. Essas notificações podem ser provenientes de trabalhadores, sindicatos, do Ministério do Trabalho, do Ministério Público ou da Defensoria Pública, e ignorá-las configura negligência na gestão do contrato. Além disso, a ausência de cláusulas contratuais específicas que estabeleçam mecanismos eficazes de fiscalização das obrigações trabalhistas pode demonstrar falha na governança dos contratos, fragilizando a proteção dos direitos dos trabalhadores terceirizados.
Outro fator relevante é a não designação de um servidor responsável pelo acompanhamento e fiscalização do contrato, descumprindo normas que exigem essa atribuição específica. Sem um responsável devidamente nomeado, a Administração fica impossibilitada de realizar uma fiscalização efetiva, o que pode gerar sua responsabilização. Além disso, a falta de exigência de garantias contratuais adequadas, como caução ou seguro-garantia, contribui para a fragilização da gestão dos contratos, dificultando o ressarcimento de eventuais débitos trabalhistas e expondo o ente público a riscos jurídicos e financeiros.
Diante dessas circunstâncias, reforça-se a necessidade da implementação de mecanismos preventivos e de uma fiscalização rigorosa dos contratos de terceirização. Para evitar a caracterização da negligência estatal, os gestores públicos devem adotar medidas como auditorias periódicas, exigência de relatórios detalhados sobre o cumprimento das obrigações trabalhistas e uma resposta ágil e fundamentada às notificações recebidas.
No mesmo sentido, a Lei nº 14.133/2021, que regula as licitações e contratos administrativos, reforça a necessidade de fiscalização rigorosa da execução contratual. O artigo 121, §1º, da referida lei reafirma a regra de que a Administração Pública não pode ser automaticamente responsabilizada por obrigações trabalhistas inadimplidas por empresas terceirizadas. Essa previsão legal corrobora o entendimento firmado pelo STF no Tema 1118 e reforça a necessidade de que a Administração Pública adote procedimentos efetivos para acompanhar o cumprimento das obrigações trabalhistas nos contratos de terceirização (DIAS, 2025).
Portanto, a convergência entre a decisão do STF no Tema 1118 e as disposições da Lei nº 14.133/2021 evidencia a necessidade de que a Administração Pública adote uma postura ativa na fiscalização contratual. O aprimoramento dos mecanismos de controle e a definição de procedimentos claros para a verificação do cumprimento das obrigações trabalhistas são essenciais para garantir segurança jurídica, previsibilidade e responsabilidade na gestão dos contratos de terceirização, evitando condenações indevidas e protegendo tanto os entes públicos quanto os trabalhadores terceirizados.
4. ESTRATÉGIAS JURÍDICAS PARA UMA GESTÃO EFICIENTE DOS CONTRATOS TERCEIRIZADOS
O julgamento do Tema 1118 do STF não apenas trouxe maior segurança jurídica para a Administração Pública, mas também ressaltou a necessidade de aprimoramento da gestão contratual. Para garantir conformidade com as novas diretrizes, os órgãos públicos devem adotar estratégias eficazes para minimizar riscos e assegurar uma fiscalização eficiente dos contratos terceirizados.
Entre as principais medidas a serem implementadas, destacam-se a realização de auditorias regulares, o estabelecimento de requisitos contratuais claros, a capacitação contínua dos fiscais de contrato, a criação de protocolos internos para resposta a notificações e o uso de tecnologia para aprimorar o monitoramento das obrigações trabalhistas.
4.1. Implementação de Auditorias Regulares
A realização de auditorias periódicas nos contratos de terceirização é essencial para garantir que as empresas contratadas cumpram suas obrigações trabalhistas. Essas auditorias devem abranger a verificação de pagamento de salários, encargos sociais, benefícios previstos em convenções coletivas e outros compromissos trabalhistas. Além disso, o monitoramento constante de certidões negativas de débitos trabalhistas e fiscais ajuda a evitar a contratação de empresas inadimplentes e reduz os riscos de passivos trabalhistas para a Administração Pública.
4.2. Estabelecimento de Requisitos Contratuais Claros
Para mitigar riscos de inadimplência e evitar a responsabilização subsidiária, a Administração Pública deve incorporar cláusulas contratuais mais rigorosas, como a exigência de garantias financeiras (cauções ou fianças bancárias) e a condição de pagamento atrelada à comprovação da quitação das obrigações trabalhistas. Essas medidas reforçam a segurança jurídica dos contratos e protegem os órgãos públicos contra eventuais passivos trabalhistas.
4.3. Capacitação Contínua dos Fiscais de Contrato
A eficácia da fiscalização contratual depende diretamente da qualificação dos servidores responsáveis. Assim, é essencial investir em treinamentos contínuos sobre legislação trabalhista, fiscalização de contratos e boas práticas na gestão contratual. Além disso, a elaboração de manuais internos e a padronização de procedimentos contribuem para a regularidade e eficiência da fiscalização, garantindo que os fiscais de contrato estejam preparados para identificar e mitigar riscos trabalhistas nos contratos terceirizados.
4.4. Criação de um Protocolo de Resposta a Notificações de Órgãos de Fiscalização
A Administração Pública deve estabelecer um protocolo interno estruturado para responder tempestivamente a notificações formais de órgãos fiscalizadores, como Ministério do Trabalho, Ministério Público do Trabalho e sindicatos. Esse protocolo deve definir prazos e procedimentos claros, assegurando que nenhuma irregularidade seja ignorada e minimizando riscos de responsabilização subsidiária por omissão.
5. IMPACTOS PRÁTICOS E BOAS PRÁTICAS PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A implementação de novas rotinas e práticas na fiscalização contratual pode ser desafiadora no início, especialmente diante das diversas responsabilidades da Administração Pública. No entanto, a adoção dessas medidas é essencial para garantir a segurança jurídica tanto da Administração quanto dos trabalhadores terceirizados. O objetivo é destacar práticas eficazes que podem ser adotadas pela Administração Pública para evitar a caracterização de negligência na fiscalização de contratos terceirizados e, consequentemente, sua responsabilização subsidiária.
A formulação das diretrizes abordadas neste tópico resulta de uma análise combinada entre os fundamentos do julgamento do Tema 1118 do STF, as previsões do artigo 121, §1º, da Lei nº 14.133/2021, e as recomendações de órgãos como o Tribunal de Contas da União e o Ministério Público do Trabalho. O objetivo é destacar práticas eficazes que podem ser adotadas pela Administração Pública para evitar a caracterização de negligência na fiscalização de contratos terceirizados e, consequentemente, sua responsabilização subsidiária.
5.1. Monitoramento Preventivo dos Contratos Terceirizados
Entre essas medidas, destaca-se a utilização de sistemas eletrônicos de fiscalização, que possibilitam o acompanhamento em tempo real do cumprimento das obrigações trabalhistas pelas empresas contratadas. Conforme o Acórdão 124/2020-TCU-Plenário, a nomeação dos fiscais de contratos deve ser transparente e evidenciar sua responsabilidade, sendo vedada a designação de terceiros estranhos à Administração Pública para essa função (TCU, 2020).
Além disso, o TCU recomenda que a Administração Pública implemente mecanismos contínuos de controle sobre a execução dos contratos de terceirização. Para isso, é essencial exigir a apresentação de relatórios periódicos detalhados, que comprovem a quitação de salários, encargos sociais e demais obrigações trabalhistas. Essa prática garante que a empresa terceirizada esteja cumprindo com suas responsabilidades e permite que a Administração atue de forma proativa na fiscalização contratual.
5.2. Procedimentos Internos para Fiscalização Contratual
Segundo a jurisprudência do TCU, a fiscalização contratual deve ser realizada por servidores que estejam próximos ao objeto contratado, garantindo maior eficiência no acompanhamento da execução dos serviços terceirizados (TCU, 2020). Para tanto, a Administração Pública deve estabelecer diretrizes internas bem definidas, permitindo que o monitoramento dos contratos seja conduzido de forma organizada e eficaz.
Uma das principais recomendações para esse controle é a capacitação contínua dos fiscais de contrato, assegurando que compreendam plenamente suas atribuições e estejam preparados para identificar eventuais irregularidades no cumprimento das obrigações trabalhistas. Além disso, é fundamental que a fiscalização siga um fluxo padronizado de documentação, garantindo que todas as ações da Administração sejam devidamente registradas e possam ser comprovadas em eventuais questionamentos judiciais.
Outro aspecto essencial é a adoção de indicadores de conformidade, como a utilização de checklists de fiscalização e a realização periódica de auditorias internas. Esses mecanismos permitem um acompanhamento sistemático das obrigações contratuais, minimizando riscos e assegurando que as empresas terceirizadas cumpram integralmente os compromissos assumidos.
Ao implementar esses procedimentos internos, a Administração fortalece sua capacidade de controle sobre os contratos de terceirização, reduzindo vulnerabilidades jurídicas e promovendo uma gestão mais transparente e eficiente dos serviços contratados.
5.3. Exigência de Garantias Contratuais Mais Rígidas
Para mitigar riscos de inadimplência e reforçar a fiscalização contratual, a Administração deve adotar mecanismos preventivos que assegurem o cumprimento das obrigações trabalhistas pelas empresas contratadas. Uma dessas medidas é a exigência de garantias financeiras, como seguro-garantia ou caução, que funcionam como reserva de recursos para cobrir possíveis débitos trabalhistas caso a empresa terceirizada não cumpra suas obrigações.
Também é fundamental a verificação periódica da regularidade trabalhista, mediante a apresentação de certidões que comprovem o pagamento de encargos sociais e previdenciários, como FGTS e INSS, assegurando que os direitos dos trabalhadores estão sendo respeitados. Além disso, a Administração pode condicionar a liberação de pagamentos à demonstração da adimplência trabalhista, prevenindo a destinação de recursos públicos a empresas que não estejam cumprindo suas obrigações.
Essas diretrizes estão alinhadas às boas práticas recomendadas pelo TCU, que reforça a importância de cláusulas contratuais que protejam os trabalhadores e garantam maior segurança jurídica aos entes públicos na execução dos contratos de terceirização. A adoção dessas medidas reduz a exposição da Administração a riscos trabalhistas e contribui para a melhoria da governança contratual.
O artigo 121, §1º, da Lei nº 14.133/2021 reforça que a Administração Pública não pode ser automaticamente responsabilizada pelos débitos trabalhistas das empresas terceirizadas. Contudo, para minimizar riscos, recomenda-se a inclusão de garantias adequadas nos contratos, conforme os mecanismos já mencionados.
Por fim, o contrato deve prever que a empresa terceirizada disponibilize aos seus empregados acesso online aos sistemas da Previdência Social e da Receita Federal, permitindo a verificação do recolhimento das contribuições previdenciárias. Embora a responsabilidade pelo recolhimento desses tributos seja da contratada, a Administração Pública pode ser chamada a responder subsidiariamente caso fique demonstrada a omissão na fiscalização.
5.4. A Importância da Resposta Eficiente a Notificações e Denúncias
O MPT recomenda que os órgãos públicos adotem um prazo máximo para responder a notificações formais sobre possíveis irregularidades nos contratos terceirizados. A demora ou omissão na resposta pode ser interpretada como negligência, ensejando a responsabilização subsidiária da Administração Pública.
Segundo diretrizes do MPT, as respostas a essas notificações devem ser tempestivas, detalhadas e documentadas, garantindo que a Administração atue de forma diligente na solução de irregularidades (MPT, 2025). Além disso, a criação de um canal interno de denúncias permite que trabalhadores terceirizados relatem irregularidades diretamente à Administração, possibilitando uma atuação preventiva antes de notificações externas por parte do MPT ou sindicatos.
Segundo diretrizes do MPT, as respostas a essas notificações devem ser tempestivas, detalhadas e documentadas, garantindo que a Administração atue de forma diligente na solução de irregularidades (MPT, 2025).
O MPT recomenda que os órgãos públicos adotem um prazo máximo para responder a notificações formais sobre possíveis irregularidades nos contratos terceirizados. A demora ou omissão na resposta pode ser interpretada como negligência, ensejando a responsabilização subsidiária da Administração Pública.
Além disso, a criação de um canal interno de denúncias permite que trabalhadores terceirizados relatem irregularidades diretamente à Administração, possibilitando uma atuação preventiva antes de notificações externas por parte do MPT ou sindicatos.
5.5. Convergência entre Segurança Jurídica e Eficiência Administrativa
A implementação dessas boas práticas não apenas reduz os riscos de responsabilização subsidiária da Administração Pública, mas também contribui para a transparência e eficiência na gestão contratual. O julgamento do Tema 1118 do STF reforçou a importância da fiscalização efetiva, mas deixou claro que a mera terceirização não implica automaticamente em culpa do ente público. Dessa forma, a adoção de mecanismos preventivos fortalece a governança dos contratos terceirizados e promove um ambiente jurídico mais seguro para a Administração e para os trabalhadores.
CONCLUSÃO
O julgamento do Tema 1118 do STF representou um marco regulatório essencial para a Administração Pública, ao consolidar um entendimento mais seguro e previsível sobre a responsabilidade subsidiária nos contratos de terceirização. A decisão afastou a presunção automática de responsabilidade do ente público, tornando imprescindível a demonstração de omissão na fiscalização contratual para que haja condenação. Essa mudança jurisprudencial reforça a segurança jurídica dos gestores públicos e alinha a atuação da Administração aos princípios da legalidade e eficiência.
Além de trazer mais previsibilidade às contratações públicas, o julgamento do STF evidenciou a necessidade de mecanismos preventivos eficazes. Medidas como a capacitação contínua dos fiscais de contrato, a exigência de garantias contratuais, a adoção de auditorias regulares e a resposta imediata a notificações são essenciais para evitar riscos de inadimplência e, consequentemente, a responsabilização da Administração Pública.
Diante desse cenário, a advocacia pública desempenha um papel central na implementação dessas diretrizes. Cabe aos advogados públicos orientar gestores sobre a importância de uma fiscalização eficiente, estruturar modelos contratuais mais seguros e atuar preventivamente para mitigar riscos jurídicos. O fortalecimento da governança contratual e a adoção de boas práticas de fiscalização não apenas reduzem a exposição da Administração a passivos trabalhistas, mas também garantem a proteção dos trabalhadores terceirizados.
O Tema 1118 do STF, portanto, não apenas consolidou um entendimento mais seguro para os entes públicos, mas também impulsionou a modernização da gestão contratual. A implementação de medidas eficazes na fiscalização da terceirização garante maior transparência, previsibilidade e conformidade com a legislação, promovendo um modelo de governança mais eficiente e equilibrado entre segurança jurídica, responsabilidade fiscal e proteção dos direitos trabalhistas.
REFERÊNCIAS
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BRASIL. Ministério Público do Trabalho (MPT). Diretrizes para a fiscalização de contratos de terceirização na Administração Pública. Disponível em: https://mpt.mp.br. Acesso em: 16 mar. 2025.
MBA em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. Cursando Pós graduação em Direito Processual Civil pela Legale Educacional. Graduada em Direito pela Faci/Devry. Advogada e Assessora Jurídica.