Reforma Tributária: veja o que muda e as datas chave para entrarem em vigor

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A Câmara dos Deputados concluiu a proposta de emenda à Constituição da reforma tributária. Os deputados analisaram as mudanças feitas pelo Senado na PEC 45. Foram suprimidas algumas partes. Como nada novo foi adicionado, o texto será promulgado nesta semana. Mas há ainda um longo processo de transição e necessidade de mais regras para regulamentar o novo sistema de cobrança de impostos, que promete ser mais simplificado.

Os congressistas devem passar 2024 analisando e votando a regulamentação de diversos itens. Várias medidas precisarão ser fixadas por meio de lei complementar (como o regramento dos novos impostos) ou lei ordinária (para estabelecimento de alíquotas, por exemplo).

É importante destacar que a exigência para os dois tipos de projeto é diferente:

Leis complementares – são mais difíceis de serem aprovadas, pois requerem maioria absoluta no Congresso (no mínimo 257 votos na Câmara e 41 votos no Senado);

Leis ordinárias – precisam de maioria simples (basta ter a maioria dos votos dos congressistas presentes à sessão).

A votação da reforma tributária se deu depois de décadas de discussão.

Resultará em mudanças profundas no sistema de cobrança de impostos.

01. UNIFICAÇÃO DE TRANSPORTE

Essa é a principal mudança da reforma. Haverá a unificação de cinco impostos atualmente cobrados pela União, Estados e municípios. Serão substituídos pelo que se conhece como IVA dual: dois impostos sobre valor agregado. As duas novas taxas serão as seguintes:

CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), administrada pela União, que substituirá o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), PIS (Programa de Integração Social) e COFINS (Contribuição para Financiamento da Seguridade Social);

IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), com gestão compartilhada entre Estados e municípios, que entrará no lugar do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), cobrado pelos Estados, e do ISS (Imposto Sobre Serviços), municipal.

Os novos impostos deverão ser regulamentados por meio de lei complementar a ser apresentada pelo governo ao Congresso. A equipe econômica calcula que o IVA dual (somando os dois impostos) deve ter alíquota próxima a 27,5%, mantendo a atual carga tributária do país. Saiba mais no tópico “alíquotas”.

As mudanças começam a ser implementadas gradualmente a partir de 2026. Até lá, as regras atuais continuam valendo. A maioria das mudanças começa de fato em 2027. Tudo só estará 100% em vigor a partir de 2033. Leia no próximo tópico o detalhamento dos prazos de transição.

2. QUANDO ENTRA EM VIGOR

Haverá um período de preparação e de ajustes das regras em 2024 e 2025. O governo enviará ao Congresso, possivelmente no 1º semestre de 2024, um pacote de projetos de leis ordinárias e complementares para regulamentar a emenda constitucional aprovada em 15 de dezembro de 2023.

Em 2026, haverá uma espécie de teste da reforma, com o início da cobrança de alíquotas parciais. A partir de 2027 as novas regras começam a valer de fato.

Leia os principais prazos: 

Leia mais no texto original:

2024 – envio dos projetos de leis ordinárias e complementares ao Congresso para a regulamentação da reforma; 

2026 – início da aplicação da alíquota única teste de 1%, sendo 0,9% para a CBS, e 0,1% para o IBS, ambos abatidos do PIS/COFINS;

2027 – reforma entra em vigor de fato com a nova CBS e a extinção de PIS e COFINS. As alíquotas do IPI também serão zeradas, com exceção dos produtos que impactam a Zona Franca de Manaus; 

De 2029 a 2032 – as alíquotas de ICMS e ISS começam a ser reduzidas gradualmente e a do IBS ampliada;

2033 – o novo IBS será plenamente adotado, com a extinção do ICMS e IS.

No caso da Zona Franca, o Senado chegou a colocar no texto a criação de uma CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico) que seria cobrada de produtos fabricados no resto do país, mas seria zerada para os feitos em Manaus.

A Câmara suprimiu o trecho, mantendo o IPI mesmo depois de 2027 para os produtos industrializados produzidos no resto do país e que competem com os da Zona Franca. O objetivo é manter a competitividade da região, que perderia parte dos seus benefícios fiscais. Leia mais no tópico Zona Franca.

3. COBRANÇA EM CASCATA E NO DESTINO

A reforma acaba com a chamada cobrança em cascata (quando há incidência de imposto sobre imposto) e a cumulatividade (quando há pagamento de um mesmo tributo em mais de uma etapa da cadeia produtiva). Isso significa, por exemplo, que o tributo pago sobre o papel será abatido do imposto recolhido pelo fabricante de cadernos. O valor do imposto sobre insumos será deduzido para evitar que seja tributado mais de uma vez.

Atualmente, parte do imposto recolhido no meio da cadeia não dá direito a crédito, criando um resíduo tributário que é repassado para o preço do produto final. 

Com a mudança, o tributo recolhido no meio da cadeia dará direito a crédito e a alíquota final de imposto passará a ser aquela que de fato incide sobre o produto final.

Outra mudança importante na forma de cobrança é que os impostos serão cobrados apenas no local de destino, e não na origem. O objetivo é acabar com a chamada “guerra fiscal” entre os Estados. A disputa consiste na prática de governadores de conceder amplos incentivos fiscais para atrair empresas para os seus territórios.

Atualmente, a maior parte da receita de tributação fica no local onde os produtos são produzidos. Com isso, o imposto de um produto fabricado em São Paulo, mas que foi comprado por um consumidor no Espírito Santo, por exemplo, fica majoritariamente na origem, ou seja, em São Paulo. 

Com a reforma, o imposto será integralmente do Estado ou município onde está quem comprou o produto.

4. ALÍQUOTAS

A reforma não definiu a alíquota máxima da CBS e do IBS, a taxa que será cobrada dos setores não beneficiados por isenções. Os dois impostos serão efetivamente instituídos por lei complementar, que trará as regras.

Na prática, o Senado poderá fixar as alíquotas de referências dos dois tributos (CBS e IBS) com base na receita obtida pelas alíquotas testes de 2026 a 2028.

A alíquota da CBS (federal) poderá ser fixada em lei ordinária específica a ser apresentada pelo governo ao Congresso. Já a alíquota do IBS poderá determinada por Estados e municípios, mas, caso não haja definição pelos entes, caberá ao Senado a definição. 

A reforma tributária estabelece que a Casa determine uma alíquota de referência do imposto para cada Estado via lei complementar. Caso o Estado ou município não vote e aprove a percentual, valerá a alíquota de referência.

As alíquotas de referência são as que mantêm a arrecadação igual a dos impostos atuais. Para isso, haverá uma avaliação em 2030 e 2035 do possível aumento da carga tributária do país. Estados e municípios podem, porém, fixar uma taxa maior ou menor-desde que seja aprovado pelos deputados estaduais ou vereadores.

Apesar dessa liberdade, se a arrecadação agregada da CBS e do IBS ultrapassarem o teto de carga tributária referenciado no período de 2012 a 2021, aí as alíquotas de referência serão ajustadas para baixo.

Haverá duas travas na carga tributária. A alíquota de referência da União será reduzida em 2030 se a média da receita com a CBS e o Imposto Seletivo (produtos que fazem mal à saúde e ao meio ambiente)  como proporção do PIB em 2027 e 2028 superar o teto da carga tributária da União.

A 2ª trava é em 2035. Valerá caso a média da receita com o CBS, IBS e Imposto Seletivo superem o teto da carga tributária estabelecido.

O teto só será estourado se um grande número de Estados e municípios maiores fixasse suas respectivas alíquotas acima da de referência. Nesse cenário, o Senado reduziria a alíquota de referência para controlar a carga tributária do país.

Serão quatro níveis de alíquotas do IVA. Haverá ainda um Imposto Seletivo para produtos que fazem mal à saúde e ao meio ambiente. Vem sendo chamado também de “imposto de pecado”.

A mudança na Constituição impede que os governos tenham perda de arrecadação nos primeiros anos da reforma. 

A estimativa de alíquota média de 27,5%, feita pelo ministro da Fazenda, Fernando Haddad, considera o grande número de setores favorecidos por isenções ou descontos. Como não pode ter perda de arrecadação, essa alíquota máxima compensaria as exceções estabelecidas.

Haverá ainda uma “trava de referência”, que funcionará como uma contenção para a elevação de cobranças. Caso haja aumento da carga tributária, o mecanismo fará com que os novos tributos possam ser diminuídos em 2030 e 2035.

A reforma estabelece ainda que a cada cinco anos haja possibilidade de revisão periódica dos benefícios fiscais que reduzem a tributação de setores específicos.

5. ISENÇÕES

Alguns segmentos devem ser contemplados com a isenção do novo tributo, mas a medida será fixada por meio de lei complementar. O texto aprovado abre espaço para a concessão a itens como medicamentos, dispositivos de acessibilidade e produtos de cuidados básicos à saúde menstrual.

A proposta também pode contemplar serviços de educação atrelados ao PROUNI (Programa Universidade para Todos), automóveis adquiridos para pessoas com deficiência e com o TEA (Transtorno do Espectro Autista) e produtores rurais que tiverem receita anual de até R$ 3,6 milhões.

6. ALÍQUOTAS REDUZIDAS

A proposta aprovada também deve permitir que algumas áreas tenham a taxação reduzida em 60% em relação à alíquota padrão. Ao todo, 13 setores devem ser beneficiados com o desconto, como o agronegócio.

Produtos agropecuários, pesqueiros, aquícolas e extrativistas vegetais, bem como insumos do agro e da aquicultura serão atendidos. A alíquota diferenciada equivalerá a 40% do imposto padrão e beneficiará outros setores:

Transporte público coletivo rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano; 

Serviços de saúde e educação; 

Alimentos para consumo humano; 

Produtos de higiene pessoal e limpeza consumida por famílias de baixa renda;

Bens e serviços para a soberania e segurança nacional, proteção cibernética;

 Produção de eventos, artísticas, culturais, jornalísticas, audiovisuais nacionais, atividades esportivas e comunicação institucional; e

Produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura.

O texto também estabelece um percentual de redução de 30% para profissionais liberais, como advogados, médicos, contadores e artistas. Sucos naturais sem adição de açúcar e conservantes e fórmulas nutricionais também terão esse desconto.

7. REGIMES ESPECÍFICOS

Outra exceção à regra de alíquota única da CBS e do IBS é a criação de regimes específicos destinados a alguns serviços e produtos que têm peculiaridades que dificultam a apuração tradicional de um IVA, a partir do confronto de débitos e créditos (não cumulatividade).

Esses segmentos poderão ser beneficiados, por exemplo, com mudanças na base de cálculo, regras de crédito tributário e com alíquotas especiais. Esses regimes ainda serão regulamentados por meio de lei complementar a ser enviada pelo governo ao Congresso.

Leia todos os setores que poderão ter regime especial:

Combustíveis e lubrificantes;

Serviços financeiros, operações com bens imóveis, planos de assistência à saúde e concursos de sorteios e loterias;

 Sociedades cooperativas;

Serviços de hotelaria, parques de diversão e parques temáticos, agências de viagens e turismo;

Bares e restaurantes,  atividade esportiva desenvolvida por SAF (Sociedade Anônima do Futebol); aviação regional;

Operações alcançadas por tratado ou convenção internacional, inclusive missões diplomáticas, repartições consulares e representações de organismos internacionais;

Serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário intermunicipal e interestadual, ferroviário e hidroviário.

8. CESTA BÁSICA

O texto também estabelece a criação de uma cesta básica nacional de alimentos, que estará isenta da nova tributação. Uma lei complementar também ficará a cargo da definição dos itens que vão compor a cesta. 

De acordo com a PEC, a medida levará em consideração “a diversidade regional e cultural da alimentação do país” e assegurará uma “alimentação saudável e nutricionalmente adequada“.

A Abras (Associação Brasileira de Supermercados) pediu ao relator da reforma tributária na Câmara, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), que fizesse a supressão do trecho que estabelecia a criação de uma cesta básica estendida – com outros produtos além da nacional a serem definidos. A medida foi aprovada pelo Senado e teria desconto de 60%, além de cashback (devolução de imposto), mas caiu na Câmara.

A entidade defendeu uma única cesta isenta e de alcance nacional. Ribeiro contemplou a reivindicação.

Leia como será a nova cesta básica nacional:

9. DEVOLUÇÃO DE IMPOSTOS

A PEC estabelece o cashback (devolução de impostos) no consumo de energia elétrica e na compra de gás de cozinha para pessoas de baixa renda. Uma lei complementar definirá o cálculo e como será feito o retorno do tributo durante a cobrança da operação.

10. TRIBUTAÇÃO DE HERANÇAS E PATRIMÔNIO

A reforma tributária não elimina impostos relacionados à questão patrimonial (casos do IPVA e do IPTU) e a heranças (ITCMD), mas disciplina em alguns pontos a incidência.

Os deputados já haviam definido que a alíquota do ITCMD (Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação), de competência estadual, será progressiva e estabelecida em lei complementar. Atualmente, a taxa incidente é de até 8%.

O texto busca evitar que manobras sejam feitas por herdeiros para pagar menos imposto. Estabelece que a cobrança sobre o inventário seja feita no local de residência de quem morreu.

A medida também propõe uma regra que permite a cobrança de imposto sobre herança no exterior. A PEC aprovada define que a taxa não incidirá sobre doações ou transmissões para instituições sem fins lucrativos que tenham “relevância pública e social”.

A proposta menciona organizações assistenciais e beneficentes de entidades religiosas e institutos científicos e tecnológicos. A regulamentação dependerá de lei complementar.

De acordo com a proposta aprovada, o IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores) poderá incidir sobre lanchas, jatinhos e iates.

O texto traz algumas exceções sobre o IPVA, cobrado pelos Estados, que não poderá incidir sobre:

Aeronaves agrícolas;

 Embarcações de empresas com outorga para prestar serviços de transporte aquaviário;

Embarcações de pesca artesanal, industrial, científica ou de subsistência;

Plataformas que se locomovem na água por meios próprios;

Plataformas que exploram atividades econômicas em águas territoriais e na zona econômica exclusiva;

Tratores e máquinas agrícolas. 

Há uma variação na taxa que incide de acordo com o Estado, ficando entre 1% e 6%.

11. TEMPLOS RELIGIOSOS E CORREIOS

Fica mantida na Constituição a proibição de cobrança de impostos para templos religiosos. Na reforma, o benefício é ampliado para organizações assistenciais e beneficentes mantidas pelas igrejas.

Além das instituições religiosas, o texto estabeleceu que os governos federal, estadual e municipal não poderão criar impostos sobre as atividades dos Correios e de autarquias e fundações mantidas pelo poder público.

12. DIVISÃO E GESTÃO DO IBS (COMITÊ GESTOR)

Um Comitê Gestor será criado para administrar o IBS, que substituirá o ICMS e o ISS, tributos de competência estadual e municipal, respectivamente. 

Os Estados, o Distrito Federal e os municípios terão representantes no colegiado (antes chamado de Conselho Federativo), que serão definidos por lei complementar, bem como a especificação das atribuições.

Haverá distribuição paritária entre eles, com 27 representantes dos Estados e DF e outros 27 dos municípios. Entre as cidades, 14 representantes serão escolhidos com base na maioria absoluta dos votos de cada cidade e outros 13 com base nos votos ponderados pelas populações.

A discussão só será aprovada no Comitê Gestor se houver os votos conjuntos dos Estados, DF e municípios. O presidente do colegiado, por sua vez, precisará ter “notórios conhecimentos de administração tributária”.

Ele não terá de ser aprovado pelo Senado, mas poderá ser convocado pelo Congresso.

Cada ente da Federação estabelecerá uma alíquota própria do IBS por lei específica.

Segundo o texto que havia sido aprovado no Senado, a distribuição poderia favorecer os entes que tivessem maior arrecadação de 2024 a 2028, mas houve a retirada do trecho na Câmara.

13. FUNDOS DE DESENVOLVIMENTO E COMPENSAÇÃO

O texto estabelece a criação de um fundo de desenvolvimento regional com o objetivo de reduzir desigualdades no país e estimular a manutenção de empreendimentos nas regiões menos desenvolvidas. 

A partir de 2029, a União fará gradualmente o aporte, que será corrigido pela inflação. No 1º ano, R$ 8 bilhões serão aplicados. 

A partir de 2043, os valores atingem R$ 60 bilhões. Em entrevista ao Poder360, o secretário extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, disse não haver fonte de custeio para o novo fundo.

Eis como se dará a distribuição:

A PEC também institui um fundo de compensação para pessoas físicas e jurídicas beneficiárias de isenções ou incentivos fiscais, mas que perderão os benefícios que estavam assegurados até 2032 por causa da reforma tributária. Para isso, os incentivos teriam de ser concedidos até 31 de maio de 2023. A medida busca fazer os repasses de 2029 a 2032.

A União fará o aporte, que também será reajustado conforme inflação.

Eis como se dará o repasse:

14. IMPOSTO SELETIVO

A reforma cria um tributo, o IS (Imposto Seletivo), que será de competência federal e incidirá sobre o consumo de bens e serviços tidos como “prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente”, segundo a PEC. Será uma cobrança excedente à alíquota padrão a ser definida por lei ordinária.

A tributação poderá ser ad valorem (alíquota que incide sobre o valor da transação) ou levando em conta uma unidade de medida.

A arrecadação será dividida entre União, Estados e municípios. O tributo, conhecido informalmente como “imposto do pecado”, pode ser usado para compensar a isenção da nova cesta básica nacional. 

 Inicialmente, a arrecadação ajudaria a manter a competitividade da Zona Franca de Manaus e nas demais ALC (Áreas de Livre Comércio), mas o Senado decidiu instituir uma CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), que foi derrubada na volta do texto à Câmara.

O texto também estabelecia que o imposto incidisse sobre armas e munições, menos sobre as destinadas à administração pública. Depois da votação em 2º turno do texto-base na Câmara, os deputados aprovaram um destaque que suprimiu o trecho.

A sugestão da retirada havia sido apresentada pelo Partido Liberal. Representou uma vitória para a bancada da bala. 

A lista dos produtos que terão incidência do Imposto Seletivo ainda será definida por lei complementar. Já suas alíquotas serão fixadas por lei ordinária.

15. ZONA FRANCA

Um dos principais pontos discutidos na reforma, a ZFM (Zona Franca de Manaus) manterá tratamento tributário especial até 2073. Atualmente, produtos da região são isentos de IPI. 

A princípio, a reforma coloca fim ao imposto em todo o país com a CBS, que por sua vez é igual para todas as regiões. Por causa disso, foi procurado um mecanismo para manter o diferencial competitivo da área.

No Senado, foi incluída a previsão de criar uma CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), que seria cobrada dos produtos produzidos em outras partes do Brasil que estão na lista dos que têm industrialização incentivada na ZFM. A criação do imposto, no entanto, foi retirada na Câmara.

A solução dada foi não zerar o IPI para os produtos de outras regiões que competem com a Zona Franca, que manterá a alíquota zerada. Com isso, o imposto deixará de ser cobrado em 2027 apenas dos produtos industrializados que não concorrem com Manaus.

A alíquota que será mantida, bem como o rol de atividades que terão que pagá-la, será estabelecida por lei complementar a ser apresentada pelo Congresso ao governo.

Outro trecho retirado da reforma é o que previa a isenção do imposto de importação de petróleo e combustíveis pela ZFM, medida incluída no Senado. Com a alteração na Câmara, volta a existir a vedação a essa atividade.

16. REGIME AUTOMOTIVO

A reforma manteve, até 2032, a existência do regime automotivo regional. Na prática, a medida prorroga os benefícios fiscais concedidos às indústrias automobilísticas instaladas nas regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste. 

Esses empreendimentos contam com crédito presumido do IPI, podendo ser ressarcido do imposto pago. Ou seja, há um desconto no tributo efetivamente pago. Com a reforma, as montadoras terão crédito presumido da CBS. 

Pela lei anterior, esses benefícios seriam extintos em 31 de dezembro de 2025. A principal beneficiada foi a Stellantis, gigante do setor que produz veículos das marcas Fiat, Jeep, Peugeot e Citroën. O grupo tem montadora na cidade de Goiana (PE). 

Pelo regime válido para as regiões Norte e Nordeste, as montadoras ganham desconto integral da alíquota de 11,6% referente ao IPI, além disso, podem contribuir com 2% de ICMS – o normal é 12%.

Outra beneficiada será a BYD, chinesa fabricante de veículos elétricos que vai instalar fábrica na Bahia, no antigo complexo da Ford (que saiu do Brasil e foi para a Argentina). Também manterão os incentivos as montadoras Caoa Chery e HPE, ambas com produção em Goiás.

No entanto, o benefício não será renovado para fabricantes de peças automotivas. Essas companhias não terão direito à prorrogação dos benefícios tributários de 31 de dezembro de 2025 a 31 de dezembro de 2032 para a instalação de montadoras nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

Empresas de autopeças para carros a combustão, caso da fábrica de baterias Moura, localizada em Pernambuco, deixarão de ter o benefício a partir de 2025. O Senado chegou a ampliar o incentivo para fabricantes de peças para veículos elétricos e híbridos na região, mas o trecho acabou suprimido na Câmara.