Do orçamento secreto ao PLP 175: a batalha por transparência nas emendas parlamentares

As emendas feitas ao Orçamento Geral da União, denominado de Lei Orçamentária Anual (LOA) – enviada pelo Executivo ao Congresso anualmente –, são propostas por meio das quais os parlamentares podem opinar ou influir na alocação de recursos públicos em função de compromissos políticos que assumiram durante seu mandato, tanto junto aos estados e municípios quanto a instituições. Tais emendas podem acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens (rubricas) do projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo.

Existem quatro tipos de emendas feitas ao orçamento: individual, de bancada, de comissão e do relator.

1. Emendas individuais: nas emendas individuais, cada parlamentar tem um valor para indicar individualmente no orçamento. Desde 2015, são impositivas. Dentro dessa categoria, estão abarcadas as chamadas “emendas Pix”.
   1. Emendas Pix: são um tipo de emenda individual, com modalidade de “transferência especial” direta para estados, Distrito Federal ou municípios. Ou seja, não há necessidade de celebração de convênio ou instrumento do tipo para os repasses.
2. Emendas de bancada: são emendas coletivas, de autoria das bancadas estaduais ou regionais. Se tornaram impositivas em 2019.
3. Emendas de comissão: são recursos indicados por colegiados temáticos no Congresso, e não são impositivas. As comissões permanentes podem apresentar entre quatro e oito emendas, dependendo de sua relação com as áreas temáticas do orçamento. Antes pouco utilizadas, essas emendas (tecnicamente denominadas RP-8) ganharam destaque após o STF considerar as emendas do relator inconstitucionais, resultando em um aumento de quase 6.000% da modalidade em 2022.
4. Emendas do relator (orçamento secreto): modalidade em que o parlamentar relator da LOA possui o direito de incluir emendas que precisam ser priorizadas pelo Executivo. Do ponto de vista técnico, são denominadas emendas de identificador RP-9. São impositivas e, nos anos em que esse tipo de emenda foi aplicada, foram destinados quase R$54 bilhões para a modalidade.

As emendas parlamentares sempre funcionaram como um mecanismo de barganha entre o Executivo e o Legislativo, sustentando o presidencialismo de coalizão no Brasil.

Até 2015, a liberação dessas emendas era feita de forma discricionária pelo governo federal: deputados e senadores apresentavam suas propostas, e o Executivo decidia se, quando e quanto concederia para cada uma.

Esse cenário começou a mudar durante o governo Dilma (2011-2016), quando, em meio a uma articulação política enfraquecida, o Legislativo passou a aumentar seu controle sobre o processo. Nesse contexto, foi aprovada a Emenda Constitucional 86, criada em março de 2015, que tornou as emendas individuais impositivas – isso significa que o governo é obrigado a destinar recursos para essas emendas.

Em 2019, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 100/2019, que tornou as emendas de bancada impositivas. De 2015 a 2023, o valor das emendas impositivas triplicou, o que evidencia um aumento do poder dos parlamentares sobre a execução do orçamento. 

Já em 2020, foram readaptadas as chamadas emendas do relator, popularmente conhecidas como orçamento secreto – essas emendas já existiam, mas, antes de 2020, serviam normalmente para pequenas correções técnicas. Essa modalidade é chamada de “secreta” por não prever transparência acerca de quais parlamentares estão recebendo recursos e nem para quais fins estão sendo destinados, o que dificulta a fiscalização sobre a execução da verba.

Além disso, a partir da readaptação de 2020, as presidências das Casas Legislativas passaram a concentrar controle sobre o orçamento de forma indireta, por meio da indicação dos relatores da LOA, que decidem acerca da distribuição dos recursos das emendas de relator.

A readaptação dessa modalidade foi viabilizada pela relação entre o Congresso e Bolsonaro – eleito em 2018 com a promessa de evitar a “velha política” pautada em coalizões. Contudo, ao perceber a dificuldade de governar sem apoio parlamentar – em 2019, ele teve uma taxa de sucesso legislativo no Congresso de 31%, a menor desde a redemocratização, segundo levantamento do Observatório do Legislativo Brasileiro (OLB). Bolsonaro buscou alianças com o Centrão e aprovou a nova regra das emendas de relator, originando o orçamento secreto. 

É possível dizer então que, a partir de 2020, as emendas do relator passaram a compor um elemento de barganha para o Executivo – elemento esse que havia sido perdido a partir da impositividade das emendas individuais. Para o orçamento de 2023, no entanto, o orçamento secreto se tornou também impositivo, demonstrando mais uma vez a força do Poder Legislativo no Brasil.

Contudo, em dezembro de 2022, o STF declarou que o orçamento secreto era inconstitucional, e, a partir dessa disputa, deputados e senadores articularam o remanejamento dessas verbas para outros mecanismos. Uma das alternativas encontradas foi turbinar o montante das emendas de comissão. 

A partir da percepção de que o Legislativo faria de tudo para manter a dinâmica da falta de transparência e da concentração de poder sobre as emendas, o ministro Flávio Dino, que assumiu a relatoria do processo acerca do orçamento secreto e emendas parlamentares após a aposentadoria da ministra Rosa Weber, decidiu por manter suspensa a inconstitucionalidade do orçamento secreto e, também, suspender as emendas de comissão e as chamadas emendas Pix até que fossem estabelecidos critérios de transparência e rastreabilidade para os recursos mobilizados por essa modalidade. 

Percebendo que o Legislativo buscaria manter a falta de transparência e concentração de poder sobre as emendas, o ministro Flávio Dino, relator do caso desde a aposentadoria de Rosa Weber, decidiu manter a inconstitucionalidade das emendas do orçamento secreto, e suspender também as emendas de comissão e as emendas Pix até que fossem estabelecidos critérios de transparência e rastreabilidade.

O Legislativo entendeu que o STF não cederia com facilidade, e começou a se articular em duas frentes: a tramitação do chamado “pacote anti-STF” – propostas em tramitação no Congresso que limitam poderes da Corte – e a elaboração de um projeto de lei que garantisse transparência e rastreabilidade para as emendas parlamentares, visando liberá-las. 

A frente de atuação que visava construir um projeto de lei que garantisse transparência e rastreabilidade para as emendas culminou, em última instância, no lançamento do PLP 175/2024. 

De autoria do vice-líder do governo Rubens Pereira Jr (PT-MA), e relatoria do candidato à presidência da Câmara, Elmar Nascimento (União-BA), esse PLP veio como atualização de um primeiro projeto, o PLP 172/2024, do senador Angelo Coronel (PSD-BA). O PLP 172 não era aprovado pelo STF, que afirmava que o texto não garantia rastreabilidade e transparência para as emendas. 

A partir de novas conversas entre os Poderes, foi protocolado, então, o PLP 175. Em 6/11/2024, o projeto foi votado no Plenário da Câmara dos Deputados, sendo aprovado com folga no formato do substitutivo do relator. Ainda se têm dúvidas sobre o apoio do STF à proposta. Entretanto, há a expectativa de aval da Suprema Corte, dado que Pereira Jr. e Dino são aliados, além do fato de que o novo texto abarca de forma mais completa os critérios do Judiciário, em comparação com o PLP 172.

O senador Randolfe Rodrigues (PT-AP), líder do governo, informou que o governo planeja modificar o projeto sobre emendas parlamentares para incluir, além do contingenciamento (suspensão temporária), a possibilidade de bloqueio definitivo das emendas, excluindo-as do cálculo do arcabouço fiscal e possibilitando o cumprimento da meta fiscal. O governo defende que as emendas, como outras dotações orçamentárias, devem seguir a Lei de Responsabilidade Fiscal.

A previsão é que o PLP seja votado no Senado antes do feriado do dia 15/11.