O novo ‘imposto do pecado’ e a análise de impacto regulatório

A Reforma Tributária (EC 132/23) prevê a criação de um imposto “seletivo”, o que a literatura internacional chama de “excise tax”, ou de forma mais jocosa (“sin tax” – imposto do pecado), e a doutrina nacional denomina de imposto “extrafiscal”. A função deste imposto é internalizar externalidades negativas, ou seja, desincentivar atividades que tragam prejuízos e custos a terceiros, não partícipes das relações entre produtor e consumidor. Portanto, o imposto é projetado para desincentivar ora diretamente a produção, ora diretamente o consumo de produto, ou a atividade que crie tais externalidades.

O imposto extrafiscal foi criação do economista inglês Arthur Pigou, como uma forma de intervenção do governo para solucionar externalidades negativas, sendo que no caso deles serem decorrentes de poluição, convencionou-se chamar a exação de “imposto pigouviano”, cujo princípio norteador é o do “poluidor pagador”, uma solução tributária proposta na sua importante obra, Economics of Welfare (1920).

A ideia é criar um custo adicional ao poluidor, de forma que valha mais a pena (análise custo-benefício) para ele ajustar a sua produção, de modo que não polua o meio-ambiente, do que pagar o imposto. Percebe-se que por ser “extrafiscal”, a intenção aqui é justamente não arrecadar (função fiscal), mas diretamente alterar comportamentos. Em síntese, para ser eficaz, o imposto seletivo deve ser não-neutro e não arrecadatório.

A eficácia dos impostos pigouvianos é bastante debatida na literatura, há décadas. Ronald Coase, outro economista inglês, criticou a proposta de Pigou em seu seminal artigo “The Problem of Social Cost” (1960), e propôs uma alternativa baseada em trocas voluntárias, as quais em um ambiente de baixos custos de transação, fazem com que os bens convirjam espontaneamente para aqueles que lhes atribuem maior valor.

Todavia, isso não invalida, “per se”, o imposto pigouviano, enquanto solução ambiental e de saúde pública. Contudo, a sua instituição é bastante complexa e requer uma série de precauções e estudos. Por exemplo, se a ideia é combater o “pecado”, tais como consumo de tabaco ou bebidas açucaradas, ambos potenciais causador de doenças de vários tipos, é necessário verificar a elasticidade cruzada da demanda, ou seja, o quanto a variação do preço de um bem, causada pelo imposto, afeta a intenção das pessoas em consumi-lo.

A avaliação de impacto fornece evidências sólidas sobre o desempenho e, especialmente, se um programa atingiu ou está alcançando os resultados desejados, tudo isso por meio da coleta e análise de evidências para apoiar a elaboração de políticas públicas por meio da qual se promove uma tomada de decisão mais informada e contribui-se para uma melhor regulamentação, que oferece todos os benefícios das políticas a um custo mínimo¹.

O aumento de preço no cigarro diminuirá o seu consumo? Ou será que a elasticidade de demanda-preço neste produto permite que o consumidor não reaja prontamente ao aumento? Quanto às bebidas açucaradas, no caso de haver sensibilidade quanto ao aumento do seu preço via tributação, o consumidor irá optar por algum bem substituto que lhe cause a mesma satisfação (água, refrigerante diet etc.)? O bem substituto poderá ser o mesmo tipo de produto, porém de origem ilícita (cigarro contrabandeado), informal (tubaína) ou que ainda faça mal à saúde? Estas são questões que afetam diretamente a eficácia do imposto, considerando que seu efeito pode não gerar o efeito desejado – ou seja, diminuir o consumo e eliminar ou reduzir as externalidades negativas – e mais, pode gerar outras consequências indesejadas.

A busca pelas respostas a tais perguntas consiste na análise “ex ante” da eficiência e eficácia de tributar determinados produtos, e isso pode ser realizado verificando os mercados respectivos e o comportamento dos consumidores, por meio de dados e evidências econômicas, culturais, históricas, regionais etc…

E quanto a efetividade do imposto, no tempo? Como vimos, sua função é motivar comportamentos e isto se traduz no desincentivo ao consumo de produtos considerados nocivos, é crucial examinar como se comportaram os mercados respectivos, após determinado lapso temporal. Um dos sinais positivos seria a baixa arrecadação do imposto seletivo, lembrando que a função é extrafiscal, logo, não-arrecadatória. Por outra sorte, se a arrecadação aumentar, é sinal de que o imposto não surtiu o efeito pretendido. Trata-se, aqui, de uma análise ex post, que além da arrecadação, examinaria os próprios índices de consumo dos produtos. A atual Ciência Econômica fornece um manancial de ferramentas para realizar ambas as análises citadas, porém, como fazer com que sejam implementadas?

A Lei de Liberdade Econômica (Lei 13.874/19) inovou ao determinar em seu art. 5, a obrigação de o poder executivo federal realizar análises de impacto regulatório prévias a novas regulações nos mercados. Esta lei não alcança o poder legislativo, mas nada impediria que a análise de impacto regulatória fosse exigida pelo PLP, como condição para a posterior instituição do imposto seletivo, pela União Federal. Pelo contrário, seria disposição extremamente bem-vinda, que não só garantiria maior eficácia ao novel imposto, como poderia evitar graves problemas regulatórios.

Durante o processo de aprovação da PEC 45/19 foi proposta a inclusão da regra de que a iniciativa de leis complementares deveria vir acompanhada de análise de impacto regulatório, contudo, essa proposta foi rejeitada. O projeto de Lei Complementar n. 29/24, por sua vez, possui a previsão de que as LC que regulamentarem o Imposto Seletivo deverão, obrigatoriamente, prever as metas programáticas e objetivos para a definição e incidência do tributo, sendo necessário estabelecer a evolução na mitigação dos impactos inerentes às atividades, bens ou serviços e operações prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.

Além disso, esse mesmo projeto prevê que a lei complementar deverá ser acompanhada por estudos prévios, de monitoramento e acompanhamento e avaliação de seus resultados, ou seja, análises de impacto “ex ante” e “ex post”. Sendo assim, a nosso ver, é imprescindível que sejam aprovadas as previsões – seja no bojo do PLP 68/24, seja no do PLP 29/24 – sobre a exigência de análise de impacto regulatório antes da entrada em vigor do imposto e depois, visando avaliar se os objetivos foram alcançados.

O importante com essa proposta é aplicar instrumentos que tornem mais segura e eficaz a aplicação de uma intervenção estatal via tributo que por si só já é difícil e problemática, mas que sendo realizada a partir de exame rigoroso de dados e evidências, com a sua inclusão em meio a uma política pública ampla, que conte com outros mecanismos auxiliares de indução do comportamento, eventualmente possa causar bons resultados. Do contrário, há grande chance de o novo imposto seletivo se tornar uma extrafiscalidade de fachada, cuja intenção real seja apenas sinalizar falsas virtudes e arrecadar ainda mais recursos privados para o Estado.

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1 Disponível em: https://www.gov.br/casacivil/pt-br/conteudo-de-regulacao/regulacao/documentos/guias-de-air/european-commission_guidelines-on-impact-assessment.pdf/@@download/file)