Aspectos jurídico-econômicos da intervenção no mercado de arroz

O mercado de arroz no Brasil é de fundamental importância para a estabilidade alimentar e econômica do país, especialmente considerando sua relevância tanto no consumo doméstico quanto na produção agrícola.

Recentemente, enquanto a população gaúcha agoniza sem suficientes medidas da União para socorrer o estado, o governo brasileiro propôs uma intervenção significativa neste mercado por meio da MP 1217/2024, que autoriza a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) importar até 1 milhão de toneladas de arroz ao longo de 2024, utilizando leilões públicos como mecanismo de aquisição.

Para viabilizar esta operação, foi alocado um crédito extraordinário de aproximadamente R$ 7,2 bilhões no orçamento público federal. A intervenção inclui a venda do arroz importado no mercado nacional a um preço fixado de R$ 4,00 por quilograma.

O governo justificou esta medida como uma estratégia para estabilizar os preços do arroz no mercado interno e evitar especulações financeiras. A intervenção é motivada por um cenário de alta dos preços, exacerbado por eventos climáticos extremos, como enchentes no Rio Grande do Sul, principal estado produtor de arroz do país. Segundo o governo, tais eventos reduziram significativamente a capacidade de produção e afetaram a oferta, resultando em aumentos acentuados nos preços do arroz.

Assim, para mitigar esses efeitos e garantir o acesso ao arroz a preços acessíveis, a Medida Provisória foi sucedida por uma Portaria Interministerial. Esta portaria instrui a Conab a gerenciar a aquisição e distribuição inicial do arroz importado, especialmente em regiões metropolitanas, priorizando a venda direta a pequenos varejistas e entidades de segurança alimentar devidamente cadastrados. Ademais, haverá a implementação de cotas para esses varejistas e consumidores finais visando assegurar uma distribuição equitativa do arroz, ampliando o alcance e impacto do programa no combate à insegurança alimentar.

Apesar das boas intenções por trás da MP 1217, é crucial considerar as diversas dimensões de impacto desta intervenção, incluindo suas implicações econômicas, sociais e regulatórias. A falta de uma Análise de Impacto Legal e Regulatório (AIR), exigida pela Constituição Federal, pela Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro (LINDB) e pela Lei de Liberdade Econômica (LLE), compromete a transparência e eficácia da política. Esta análise seria fundamental para avaliar de maneira abrangente os efeitos da medida sobre o mercado e seus diversos participantes, garantindo que os benefícios justificassem os custos associados.

Neste contexto, o presente artigo tem como objetivo realizar uma avaliação detalhada da intervenção governamental no mercado de arroz, considerando os aspectos econômicos e jurídico-regulatórios envolvidos, presumindo, com muito esforço, para fins de argumentação, de que a medida seja constitucional (mas não o é, por ferir de morte o direito fundamental à livre iniciativa sobre o qual já tratamos em outra coluna)

A análise então visa identificar e examinar os impactos da medida sobre os preços, a oferta e a demanda, bem como sobre os produtores, consumidores e a economia em geral. Ademais, serão apresentadas estimativas relativas à alocação de recursos fiscais, permitindo uma avaliação preliminar sobre a adequação dos benefícios da política em relação aos custos associados. Por fim, serão discutidas alternativas que possam oferecer resultados mais vantajosos a longo prazo.

Inicialmente, a análise da inconstitucional intervenção governamental no mercado de arroz pode ser dividida em duas etapas distintas: na primeira etapa, temos a intervenção direta do governo através da venda de arroz a preços subsidiados; na segunda etapa, ocorre o deslocamento da curva de oferta devido ao aumento da quantidade de arroz disponível no mercado.

Na primeira etapa, a intervenção direta do governo se materializa na venda de arroz a um preço tabelado, que na verdade funciona como um subsídio. Esta medida é projetada para proporcionar ganhos de bem-estar aos consumidores, uma vez que eles podem adquirir o arroz a um preço significativamente inferior ao de mercado. No entanto, este subsídio também implica  custos expressivos para o governo, que deve arcar com a diferença entre o preço de mercado e o preço subsidiado.

Os números disponíveis permitem estimar que os ganhos de bem-estar para os consumidores derivam do preço reduzido de R$ 4,00 por quilograma, em comparação ao preço médio de mercado fornecido pelo IBGE de R$ 6,13 por quilograma. Isso resulta em um subsídio de R$ 2,13 por quilograma. Considerando a importação de um milhão de toneladas, os consumidores recebem um benefício total de R$ 2,13 bilhões.

Por outro lado, os custos totais para o governo são consideravelmente elevados. O preço do arroz com casca importado dos países vizinhos atualmente varia entre R$ 3,58 e R$ 3,88 por quilograma (FOB). Além disso, os números disponíveis permitem estimar que, ao considerar os custos adicionais de importação, beneficiamento, transporte, impostos e distribuição, cerca de R$ 3,80, o governo enfrentará um prejuízo entre R$ 3,31 e R$ 3,61 por quilograma. Isso resulta em um custo total de aproximadamente R$ 3,4 bilhões para a implementação desta política.

Em uma segunda etapa, ao adicionar uma quantidade significativa de arroz ao mercado, o governo efetivamente desloca a curva de oferta para a direita, resultando em uma maior disponibilidade do produto. Essa nova curva de oferta, ao intersectar a curva de demanda, reduz o preço de equilíbrio. Embora tal intervenção beneficie os consumidores no curto prazo, ela pode prejudicar os produtores locais, cujas perdas financeiras decorrem da diminuição dos preços do arroz devido à intervenção. No entanto, a quantificação exata dessas perdas permanece incerta, pois o impacto real da política sobre os preços de mercado do arroz ainda não foi definitivamente estabelecido.

O que é possível antever neste momento são algumas consequências da intervenção no mercado de arroz tanto no curto quanto no longo prazo. No curto prazo, os produtores de arroz enfrentam uma redução nos preços de mercado, o que pode tornar a produção menos rentável e provocar prejuízos financeiros imediatos. Atualmente, os produtores recebem aproximadamente R$ 2,40 por quilograma de arroz, um valor que está muito próximo dos custos de produção estimados pelo Instituto Rio Grandense do Arroz (IRGA). Essa pequena margem de lucro existente hoje, que pode facilmente se transformar em prejuízo com uma pequena queda no preço de mercado do arroz, pode levar os produtores, especialmente os menores, a reavaliar suas estratégias de produção, possivelmente optando por culturas diferentes e mais rentáveis.

A longo prazo, a persistência de preços baixos pode desestimular o investimento em tecnologias e melhorias de infraestrutura, reduzindo a capacidade produtiva e afetando a sustentabilidade do setor. A falta de investimentos pode comprometer a competitividade dos produtores de arroz, afetando negativamente toda a cadeia produtiva.

Para as indústrias beneficiadoras de arroz, a intervenção governamental provoca uma significativa diminuição na demanda por seus serviços no curto prazo. A venda de arroz a preços reduzidos pelo governo obriga essas indústrias a competir com preços subsidiados, o que pode refletir em fechamento temporário de unidades e demissões.

É importante destacar que este setor é altamente fragmentado, com mais de cem indústrias beneficiadoras somente no Rio Grande do Sul, a maioria das quais detém pequenas frações do mercado e se concentra na distribuição para pequenos mercados, que são justamente o foco da Medida Provisória. De modo que estas pequenas indústrias serão as mais prejudicadas com a “concorrência” inconstitucional praticada pelo governo. No longo prazo, a contínua redução na demanda e a pressão sobre as margens de lucro podem desencorajar novos investimentos, levando a uma diminuição da capacidade produtiva e potencial obsolescência dessas indústrias.

Os consumidores, no curto prazo, beneficiam-se de preços mais baixos, o que aumenta seu poder de compra e alivia a pressão financeira sobre suas famílias. No entanto, a dependência crescente do arroz importado e subsidiado pode, a longo prazo, tornar o mercado nacional vulnerável a flutuações nos mercados internacionais e possíveis barreiras comerciais. Isso pode significar desabastecimento e aumentos abruptos nos preços, comprometendo a segurança alimentar dos consumidores. O mais surpreendente é que tudo isso foi feito sem medir, sem fazer contas, sem mensurar nada!

Como pode ser visto até aqui, a intervenção do governo brasileiro no mercado de arroz, envolvendo a importação e venda de 1 milhão de toneladas a R$ 4,00 por kg, pode ter consequências bastante adversas. No entanto, pode-se argumentar que a situação exigia uma ação forte para garantir a oferta do produto. Entretanto, os números não corroboram essa necessidade.

Inicialmente, a quantidade de arroz disponível no mercado brasileiro é suficiente para atender a demanda interna. O Instituto Rio Grandense do Arroz (IRGA) informou que o Estado do RS possui estoques suficientes para abastecer o mercado nacional por pelo menos 10 meses, com uma produção estimada de 7,14 milhões de toneladas na safra 2023/24, muito próxima à safra anterior.

Dados da Conab indicam que a oferta nacional de arroz para 2024 totaliza 12,3 milhões de toneladas, enquanto o consumo interno é previsto em no máximo 11 milhões de toneladas para este ano, permitindo inclusive a exportação de excedentes. Mesmo que pudesse ocorrer alguma escassez nesse ano, a indústria beneficiadora de arroz do Brasil certamente está capacitada para importar a quantidade necessária para suprir a demanda, visto que conhece bem o mercado e suas necessidades.

Em segundo lugar, embora os preços do arroz tenham subido devido a problemas logísticos causados por eventos climáticos no Rio Grande do Sul, esses aumentos foram relativamente modestos e os preços atuais estão em patamares mais baixos do que no ano passado. Em 2023, os preços atingiram picos históricos devido a restrições à exportação impostas pela Índia e ao fenômeno El Niño. Atualmente, os preços já estão pelo menos 20% abaixo dos valores observados no ano anterior. No mercado interno, o preço do arroz também diminuiu em comparação com o ano passado.

Portanto, os preços do arroz atualmente estão alinhados com os padrões internacionais e não há evidências que indiquem uma insuficiência na oferta do produto para atender à demanda, pelo menos no curto prazo. Aliás, nunca houve desabastecimento de arroz no Brasil. De modo que é possível concluir que a decisão de importar e subsidiar o arroz em grande escala pode não estar fundamentada em uma necessidade econômica imediata ou em uma situação completamente atípica, mas em outros critérios que não estão explicitamente claros, mas possivelmente eleitorais (afinal, as eleições para prefeitos estão aí!).

Outro ponto que não pode ser negligenciado é que ao tabelar o preço do arroz e estabelecer cotas para varejistas e consumidores, o governo absorve as consequências econômicas de uma política de preços intervencionista. Isto inclui um sistema complexo de monitoramento e controle, que acarreta custos administrativos significativos.

Esses custos decorrem do esforço necessário para rastrear e certificar que os pequenos varejistas estejam devidamente cadastrados e cumpram as cotas estabelecidas. Tais exigências reduzem a eficiência da política, pois desviam recursos que poderiam ser utilizados de forma mais produtiva em outras iniciativas. Além disso, é importante considerar as ineficiências associadas à gestão governamental e ao fato de que a Conab não possui experiência prévia na distribuição de produtos beneficiados diretamente ao varejo.

Todas essas ineficiências em conjunto podem resultar em uma implementação menos eficaz da política, comprometendo os objetivos pretendidos e gerando desperdício de recursos públicos.

O fato é que ao fixar preços e subsidiar um produto específico, o governo intervém diretamente no mercado, potencializando essas ineficiências e introduzindo novas distorções. Esta intervenção pode distorcer a competição, limitar a entrada de novos agentes, prejudicar produtores locais que não conseguem competir em igualdade de condições, e favorecer um desequilíbrio no mercado que contraria os fundamentos de uma economia de mercado baseada na concorrência. Logo, esta intervenção suscita preocupações quanto à violação do princípio da livre iniciativa, garantido pelo artigo 170, inciso IV, da Constituição Federal de 1988.

Adicionalmente, os custos fiscais decorrentes desta intervenção governamental no mercado de arroz ressaltam a gravidade das consequências econômicas e sociais já discutidas. No atual contexto de busca por um equilíbrio fiscal, a política de importação e venda de arroz a preços subsidiados representa um custo relevante para os cofres públicos, estimado em cerca de R$ 7,2 bilhões – muito superior aos recursos federais diretamente transferidos ao Rio Grande do Sul.

Além disso, a execução dessa política é projetada para acarretar um prejuízo adicional de aproximadamente R$ 3,4 bilhões, evidenciando que o custo total dessa intervenção supera largamente os benefícios que os consumidores poderão obter.

Diante dos diversos problemas apresentados, torna-se imperativo reconsiderar a alocação destes recursos públicos. Este montante vultuoso de recursos poderia, por exemplo, ser direcionado para a reconstrução da infraestrutura no Rio Grande do Sul, recentemente devastada pelas inundações severas. Priorizando uma série de projetos vitais, que incluem a restauração de estradas e pontes, aprimoramentos no sistema de drenagem a fim de evitar futuras inundações e o reforço de barragens e outras estruturas de controle hídrico.

Tal redirecionamento de fundos não apenas atenderia a uma urgente necessidade de infraestrutura, mas também traria benefícios de longo prazo para a economia local e nacional. Ademais, fortaleceria significativamente a cadeia produtiva do arroz, que responde por aproximadamente 70% da produção nacional deste cereal.

Atualmente, a região sul do estado, a principal produtora, enfrenta desafios logísticos significativos, que poderiam ser mitigados com essas melhorias infraestruturais. Implementar tais medidas certamente contribuiria para aumentar a resiliência e a capacidade produtiva da região, proporcionando amplas vantagens econômicas e sociais para a população local. Esta abordagem, portanto, não só responde a necessidades imediatas, mas também promoveria o fortalecimento sustentável de um setor chave da economia gaúcha e brasileira.

Em conclusão, a intervenção governamental no mercado de arroz carece de justificativas plausíveis, considerando as atuais condições de oferta e preço, além de comprometer a viabilidade a longo prazo de um setor vital para a economia nacional. Para a sua implementação não foi realizada qualquer mensuração de consequências e, conforme demonstrado, não há uma avaliação rigorosa de custo-benefício que sustente a intervenção.

Portanto, é essencial reavaliar essa estratégia que oferece benefícios limitados e temporários, buscando alternativas que promovam o fortalecimento da produção interna e garantam a sustentabilidade e estabilidade do mercado de arroz no Brasil a longo prazo. Trata-se de uma medida ilegal e inconstitucional que precisa ser urgentemente revista.