Indicação ao STF não mudou na República, mas processo ficou mais político

O processo para a nomeação de ministro do Supremo Tribunal Federal é simples: o presidente indica um escolhido de “notório saber jurídico e reputação ilibada”, que é então sabatinado pelo Senado e conduzido ao cargo, se passar pelo crivo dos parlamentares. A Constituição não informa quem pode indicar o ministro para o exame do Senado. Mas o país aceitou a ideia de que essa incumbência é do presidente da República.

O fato de que, desde a instituição da República, apenas em uma ocasião a indicação foi rejeitada no Congresso justifica a percepção de que o processo não se faz com diálogo e de que o presidente pode então escolher quem quiser — o Senado apenas chancela os nomes que lhe são direcionados.

Essa percepção é errônea. O então presidente Lula bem quis levar ao STF seu ministro da Justiça Tarso Genro. Desistiu quando soube que o Senado rejeitaria esse erro. Estudos acadêmicos apontam que, na verdade, as indicações só têm essa taxa de rejeição tão baixa porque o processo político de conversa entre os poderes antes da decisão final funciona como uma garantia de que não vá haver conflito aparente.

A única vez em que os nomes propostos pelo presidente para o Supremo foram negados aconteceu em 1891, quando o marechal Floriano Peixoto indicou para a corte um médico e outros quatro engenheiros e militares. O “marechal de Ferro”, como era conhecido, aproveitou um hiato da Constituição daquele ano, que não previa o saber jurídico como pré-requisito para os postulantes ao cargo, e os indicou. Foram recusados pelo Senado. O médico rejeitado era Cândido Barata Ribeiro, que amargou a reprovação quando já atuava como ministro do STF — pois na época o indicado podia assumir as funções antes da aprovação do Senado.

O episódio é narrado na tese de mestrado, que depois virou livro, do advogado Álvaro Palma De Jorge, intitulada Supremo Interesse — protagonismo político-regulatório e a evolução institucional do processo de seleção dos ministros do STF, na qual esmiúça o processo de escolha dos integrantes da corte suprema desde os primórdios da República.

Além de ser um rico apanhado histórico e jurídico, o livro mostra que, ao longo dos anos, apesar de críticas difundidas publicamente, a tese de que o Senado não faz efetivamente o seu papel de controle durante as sabatinas a que são submetidos os indicados pelo chefe do Executivo não prospera, na opinião do advogado e professor da Fundação Getulio Vargas.

A recente indicação do advogado-geral da União, André Mendonça, para ter seu nome submetido ao Senado, suscitou dúvidas e trouxe à tona, novamente, críticas ao modelo de escolha de ministros do STF.

No entanto, na opinião de Palma de Jorge, embora os ministros somente possam ser nomeados após a aprovação pelo Senado, nas sabatinas ocorridas na Comissão de Constituição e Justiça, senadores já indicaram que consideraram a opinião de juízes — e do próprio STF — sobre o candidato como um elemento importante para a sua aprovação.

“As consultas informais dos senadores a antigos e atuais integrantes da Corte fazem parte, na prática, desse processo de avaliação dos indicados pelo chefe do Poder Executivo. Formal e informalmente, portanto, o preenchimento de uma vaga no tribunal não é ato unilateral do presidente da República”, disse o professor em artigo recente.

De fato, o projeto História Oral do Supremo, da Fundação Getúlio Vargas, registra vários episódios que mostram, de maneira clara, a influência política nas indicações. Em seu livro, De Jorge conta que o atual presidente do STF, ministro Luiz Fux disse: “Não existe possibilidade, nenhuma, zero, de se chegar a um cargo desse sem apoio político.”

O ministro aposentado Cezar Peluso descreve como o apoio do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP), da Igreja e de ministros do próprio STF — além da decisiva intervenção do advogado e jurista Márcio Thomaz Bastos, à época ministro da Justiça — foram fundamentais para que o seu nome fosse selecionado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva e indicado para aprovação pelo Senado.

O ex-ministro Sepúlveda Pertence, por outro lado, revelou a existência de verdadeiras “campanhas” para o STF, com desembargadores promovendo manifestos, abaixo-assinados de prefeitos, governadores e outros políticos, além da existência de lobby por determinados nomes junto ao presidente da República.

Confidenciou, ainda, que o então presidente José Sarney lhe teria dito que precisava “inventar” uma vaga para ele no STF, pois o cargo de procurador-geral da República, que até então ocupava, estava sendo postulado por setores do Ministério Público Federal.

Brasil na História
A primeira Constituição brasileira a tratar do Supremo Tribunal Federal foi a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891. Embora tenha surgido na sequência de instituições às quais alguns autores indiquem como precursoras institucionais do STF — tais como a Casa de Suplicação do Brasil, criada por alvará de D. João VI, em 10 de maio de 1808, e o Superior Tribunal de Justiça do Brasil, instituído pela Constituição Política do Império do Brazil, de 25 de março de 1824 —, o modelo de uma Corte com competência para o controle de constitucionalidade das leis, nos moldes da Supreme Court dos Estados Unidos, nasceu, de fato, com a República, explica o livro.

Nos Estados Unidos, após a indicação do nome pelo presidente da República — cuja liberdade discricionária é bastante ampla, não existindo critérios formais a serem observados —, cabe ao Senado, antes de oferecer seu advice and consent (consentimento) em relação ao candidato indicado pelo presidente, sabatinar o indicado, por meio do Senate Judiciary Committee. Tradicionalmente, o advice and consent do Senado americano toma a forma de aprovação ou não da indicação, afirma o livro.

No Brasil, foram feitas 177 indicações para ministros do Supremo durante a República. Antes da Constituição de 1988, no entanto, não houve um histórico de debates ou recusa dos nomes, exceto no caso já mencionado do governo de Floriano Peixoto.

“Tais dados indicam que a sociedade brasileira, e, portanto, o seu Senado, não se preocupava com o Supremo Tribunal Federal e seus ministros. Este cenário começou a ser alterado a partir de 1988”, diz De Jorge.

Ou seja, até a Constituição de 1988, no entanto, não havia uma preocupação tão premente quanto aos nomes que comporiam a Corte. Foi o desenho institucional esboçado na Constituição Cidadã que impulsionou a discussão de temas que, até então, jamais haviam chegado ao STF.

As cientistas políticas Mariana Llanos e Leany Barreiro Lemos, em estudo publicado no livro Justiça no Brasil — As margens da democracia, salientam que “presidentes e congressos latino-americanos geralmente desempenham papéis decisivos no processo de indicação e nomeação de juízes das cortes superiores”.  

De acordo com o texto, “como o Senado quase nunca se recusou a confirmar um candidato da presidência desde a criação do STF em 1891, a política das indicações e nomeações parece confirmar os poderes da Presidência: é o presidente que controla o processo e seleção de candidatos, enquanto o Senado apenas carimba a decisão”.

“Porém, no mundo real, os presidentes brasileiros operam no centro de um sistema político com incentivos contraditórios — incluindo tanto elementos majoritários como consensuais —, uma situação que, em alguns momentos permite que eles imponham suas visões e que, em outros, os força a negociar”, dizem Lemos e Llanos, na mesma linha da tese de Palma de Jorge.