Matéria interna corporis do Congresso Nacional e seu enfrentamento pelo STF

I – O FATO

Segundo o Estadão, em seu site, no dia 2 de fevereiro de 2020, onze partidos da Câmara anunciaram, na madrugada, que vão ao Supremo Tribunal Federal (STF) contra o primeiro ato de Arthur Lira (Progressistas-AL) como presidente da Casa. Minutos após assumir a cadeira e fazer um discurso de conciliação, Lira anulou um ato de seu antecessor, Rodrigo Maia (DEM-RJ), numa tentativa de esvaziar o poder do grupo de seu adversário.

O novo presidente da Câmara decidiu não considerar a formação do bloco de dez partidos que apoiou Baleia Rossi (MDB-SP), seu adversário na disputa.

O ato de Lira ocorreu após Maia aceitar a inclusão do PT no grupo mesmo após o fim do prazo, que se encerrou às 12h do dia 1º de fevereiro do corrente ano. O partido alegou problemas técnicos do sistema de registro. A decisão do agora ex-presidente da Câmara gerou protestos do deputado do Progressistas, que chegou a bater boca com Maia durante reunião mais cedo e ameaçou judicializar a questão, mas depois recuou.

Agora, um novo cálculo será feito levando em conta apenas a composição dos blocos registrados até as 12h de segunda-feira, 1º. Assim, PT e Solidariedade, por exemplo, não serão considerados e, consequentemente, haverá uma redistribuição dos cargos.

II – A ANULAÇÃO DE UM ATO ADMINISTRATIVO E O DEVIDO PROCESSO LEGAL

Trata-se de anulação de ato administrativo vinculado, não discricionário.

O poder de invalidar atos administrativos é antes um poder‐dever, ou seja, uma faculdade delimitada imperativamente por um conjunto de diretrizes, implícita ou explicitamente na lei.

Diferencia-se o anulamento da revogação. Anula-se um ato por nele se descobrir vícios (defeitos suscetíveis de caracterizar-lhe uma invalidade desde a sua emanação, razões de legalidade); revoga-se um ato válido, mesmo quando isento de quaisquer vícios, por motivos decorrentes de conveniência ou oportunidade – razões de mérito. A revogação é faculdade da autoridade administrativa, enquanto o anulamento é um poder-dever.

Mas é preciso saber se tal anulamento se derivou em agravo a uma garantia constitucional. Isso será o caso de poder de representação das minorias no Congresso, algo importante na democracia, porquanto nela a vontade é da maioria, mas deve-se dar à minoria o direito de opinar. Aliás, a democracia é forma de convivência não entre inimigos, mas adversários de ideias. Portanto, a mera perseguição à minoria é ato que afronta o devido processo legal, seja substantivo, seja procedimental. Cerceia-se o confronto de ideias, algo primordial na democracia, que, como aduziu Lincoln, “é governo do povo, pelo povo e para o povo”.

Observo que não houve sequer contraditório prévio, em afronta ao devido processo legal procedimental

Disse bem Fernando Pavan Baptista (O direito das minorias na democracia representativa) que “a utopia da democracia, portanto, está longe de ser alcançada quando se pensa o direito das minorias. A diminuição das desigualdades e a tolerância da dissensão, neste caso, são tão importantes quanto as garantias das liberdades fundamentais. O caminho passa pelo aperfeiçoamento das instituições democráticas e pela domesticação do poder. Da democratização do Estado, deve-se passar à democratização da sociedade”.

III – A QUESTÃO INTERNA CORPORIS

Dir-se-ia que estaríamos diante da aplicação inexorável do princípio da separação de poderes, cujo corolário traria a conclusão no sentido de que não caberia ao Poder Judiciário analisar matéria interna corporis do Poder Legislativo.

Francisco Campos (Direito Constitucional. Vols I e II. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1956., 1956, p. 119, v. II), entendeu que interna corporis são todas as regras e disposições interiores ao corpo legislativo, ou seja, as prescrições destinadas a disciplinar o seu funcionamento, sejam elas instituídas no próprio regulamento interno ou na mesma Constituição. Disse o consagrado jurista que tais normas somente podem ser interpretadas pelo próprio órgão legislativo, que assume, assim, papel de destinatário e juiz da norma. E continua o autor:

O Supremo Tribunal tem diversas decisões nesse sentido. Colaciono abaixo:

“embora reguladas em leis ou na Constituição, já se acham confiadas à competência de outro Poder, e não se pode admitir, dado o princípio da separação dos Poderes, duas competências atribuídas a Poderes distintos sobre o mesmo objeto [logo] todas as questões relativas ao funcionamento das Assembleias Legislativas hão de ser, forçosamente, por elas próprias resolvidas, antes de tomadas as suas deliberações. À Câmara, pois, desde que lhe cabe deliberar, há de caber, necessariamente, a competência indispensável para verificar a regularidade do processo de suas deliberações.[…]

“MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO LEGISLATIVO NO CONGRESSO NACIONAL. ‘INTERNA CORPORIS’.

Matéria relativa a interpretação, pelo presidente do congresso nacional, de normas de regimento legislativo é imune a critica judiciária, circunscrevendo-se no domínio ‘interna corporis’.

Pedido de segurança não conhecido.”

(MS 20.471/DF, Rel. Min. FRANCISCO REZEK)

“Mandado de segurança que visa a compelir a Presidência da Câmara dos Deputados a acolher requerimento de urgência- -urgentíssima para discussão e votação imediata de projeto de resolução de autoria do impetrante.

– Em questões análogas à presente, esta Corte (assim nos MS 20.247 e 20.471) não tem admitido mandado de segurança contra atos do Presidente das Casas Legislativas, com base em regimento interno delas, na condução do processo de feitura de leis.

Mandado de segurança indeferido.”

(MS 21.374/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES)

“8. Não cabe, no âmbito do mandado de segurança, também discutir deliberação, ‘interna corporis’, da Casa Legislativa. Escapa ao controle do Judiciário, no que concerne a seu mérito, juízo sobre fatos que se reserva, privativamente, à Casa do Congresso Nacional formulá-lo. 9. Mandado de segurança indeferido.”

(MS 23.388/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – grifei)

“CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATOS DO PODER LEGISLATIVO: CONTROLE JUDICIAL. ATO ‘INTERNA CORPORIS’: MATÉRIA REGIMENTAL.

– Se a controvérsia é puramente regimental, resultante de interpretação de normas regimentais, trata-se de ato ‘interna corporis’, imune ao controle judicial, mesmo porque não há alegação de ofensa a direito subjetivo.

II. – Mandado de Segurança não conhecido.”

(MS 24.356/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO)

Essa delimitação temática, portanto, inibe a possibilidade de intervenção jurisdicional dos magistrados e Tribunais na indagação dos critérios interpretativos referentes a preceitos regimentais orientadores de deliberações emanadas dos órgãos diretivos das Casas do Congresso Nacional, sob pena de desrespeito ao postulado consagrador da divisão funcional do poder.

A impossibilidade constitucional de controle, por parte do Poder Judiciário, dos atos “interna corporis” emanados de órgão congressual competente foi igualmente proclamada no julgamento do MS20.509/DF, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI (RTJ 116/67), ocasião em que o Plenário da Suprema Corte, coerente com tal entendimento, assim se pronunciou:

“Atos‘interna corporis’, proferidos nos limites da competência da autoridade dada como coatora, com eficácia interna, ligados à continuidade e disciplina dos trabalhos, sem que se alegue preterição de formalidade, atacando-se, ao invés, o mérito da interpretação do Regimento, matéria em cujo exame não cabe ao judiciário ingressar.

Mandado de Segurança de que não se conhece.”

O Plenário do Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente advertido que atos emanados dos órgãos de direção das Casas do Congresso Nacional – o Presidente da Câmara dos Deputados, p. ex. –, quando praticados, por eles, nos estritos limites de sua competência e desde que apoiados em fundamentos exclusivamente regimentais, sem qualquer conotação de índole jurídico-constitucional, revelam-se imunes ao “judicial review”, pois – não custa enfatizar – a interpretação de normas de índole meramente regimental, por qualificar-se como típica matéria “interna corporis”, suscita questão que se deve resolver, “exclusivamente, no âmbito do Poder Legislativo, sendo vedada sua apreciação pelo Judiciário” (RTJ 168/444).

Dir-se-ia que a deliberação ora questionada exauriu-se no domínio estrito do regimento legislativo, circunstância essa que torna inviável a possibilidade jurídica de qualquer atuação corretiva do Poder Judiciário, constitucionalmente proibido de interferir na intimidade dos demais Poderes da República, notadamente quando provocado a invalidar atos que, desvestidos de transcendência constitucional, traduz em mera aplicação de critérios regimentais.

Não obstante, o entendimento majoritário, inclusive respaldado por decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, delimitam o direito de ação nestes casos aos parlamentares, que teriam o direito subjetivo à observância do devido processo legislativo.

Nesse sentido, Alexandre de Moraes (Direito constitucional. São Paulo : Atlas, 2014.,, p..697), citando decisão proferida no MS 20.247/DF, ensina que compete ao Poder Judiciário analisar, em sede de mandado de segurança ajuizado por parlamentar, a regularidade na observância, por parte do Congresso Nacional, de normas constitucionais referentes ao processo legislativo, uma vez que os congressistas têm direito líquido e certo a não participarem de processo legislativo vedado pela Constituição Federal.

IV – NOVOS ENTENDIMENTOS DO STF NA MATÉRIA

A matéria vem tomando outras interpretações pela Excelsa Corte.

Observo, ab initio, o MS 24.831/DF.

O mandado de segurança 24.831/DF foi impetrado por Senadores da República contra omissão atribuída à Mesa do Senado Federal e “que, por alegadamente lesiva a direito público subjetivo das minorias parlamentares, teria frustrado, não obstante a natureza eminentemente constitucional desse instrumento de investigação legislativa, a instauração de inquérito parlamentar destinado a apurar a utilização das ‘casas de bingos” na prática do delito de lavagem de dinheiro, bem assim a esclarecer a possível conexão dessas mesmas ‘casas’ e das empresas concessionárias de apostas com organizações criminosas”.

Em seu voto, o relator, min. Celso de Mello, afastando a alegação da autoridade coatora no sentido de a questão dizer respeito estritamente à interpretação do RISF, e, portanto, não suscetível à apreciação judicial, entendeu existir ofensa a direitos de estatura constitucional, razão pela qual a prejudicial foi afastada. De acordo com o relator, a ofensa ao texto constitucional afasta a alegação de se tratar de interna corporis, legitimando, assim, a atuação do Supremo Tribunal Federal.

Disse o ministro Celso de Mello naqueles autos:

“Se é certo, portanto, que os atos “interna corporis” e os de índole política são abrangidos pelos círculos de imunidade que excluem a possibilidade de sua revisão judicial, não é menos exato que essa particular qualificação das condutas legislativas (sejam positivas ou negativas) não pode justificar ofensas a direitos públicos subjetivos que os congressistas titularizam e que lhes conferem a prerrogativa institucional de estrita observância, por parte do órgão a que pertencem, das normas constitucionais pertinentes à organização e ao funcionamento das comissões parlamentares de inquérito.

Não obstante o caráter político dos atos “interna corporis”, é essencial proclamar que a discrição dos corpos legislativos não pode exercer-se – conforme adverte Castro Nunes (“Do mandato de Segurança”, p. 223, 5ª ed.) – nem “(…) fora dos limites constitucionais (…) nem (…) ultrapassar as raias que condicionem o exercício legítimo do poder.”

Rejeitada a questão preliminar, como acima demonstrado, adentrou-se na apreciação do mérito do referido mandado de segurança para, por maioria, dar-lhe provimento, nos termos do voto do relator, assegurando-se, à parte impetrante, o direito à efetiva composição da Comissão Parlamentar de Inquérito.

Passo ao MS Agr 31.816/DF.

O relator, Ministro Ricardo Lewandowski, asseverou em sua decisão liminar, contra a qual o agravo em comento foi interposto que:

“(…) São cognoscíveis em sede mandamental as alegações de ofensa à disciplina das regras dos regimentos das Casas Legislativas, sendo certo que pela sua qualidade de normas jurídicas reclamam instrumentos jurisdicionais idôneos a resguardar-lhes a efetividade. Rejeição da doutrina das questões interna corporis ante sua manifesta contrariedade ao Estado de Direito (art. 1º, caput, CF/88) e à proteção das minorias parlamentares.(…)

Afastou-se, naquela apreciação liminar, o tão sedimentado entendimento da inviabilidade de aferição judicial dos atos interna corporis, com base em afronta ao Estado Democrático de Direito, arrimado no próprio texto constitucional.

Portanto, o Supremo Tribunal Federal já afastou a preliminar de matéria interna corporis quando se trata de tema que baliza o sistema constitucional, mister quando se trata do respeito ao devido processo legal substantivo e procedimental.

Autor

• Rogério Tadeu Romano – Procurador Regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado.