Da constitucionalidade da convocação de governadores e prefeitos por CPIs federais

Às vezes, no Brasil, surgem alguns mantras sem base jurídica sólida, que acabam sendo repetidos de modo acrítico e, na falta de uma análise mais detida, essas ideias se tornam verdadeiros dogmas. Esse parece ser o caso da discussão sobre a possibilidade de a CPI da Pandemia poder (ou não) convocar governadores e prefeitos.

Os argumentos tradicionalmente invocados para sustentar a suposta falta de amparo legal da convocação de chefes do Poder Executivo são, basicamente, a afronta ao pacto federativo e a separação dos poderes.

Costuma-se citar, ainda, o art. 146, inciso III, do Regimento Interno do Senado Federal – RISF, pelo qual não se admitirá comissão parlamentar de inquérito sobre matérias pertinentes aos Estados. Isso, como se esse dispositivo regimental pudesse ser interpretado independentemente do que está na Constituição (ou mesmo para esvaziar previsões constitucionais), obnubilando a hierarquia das normas.

A interpretação conforme, a sistemática e a apagógica têm passado longe dos raciocínios desenvolvidos sobre o tema, chegando-se a extrair como conclusão a impossibilidade de convocação de autoridades estaduais ou municipais, a despeito da literalidade do art. 2º da Lei nº 1.579/1952.

De acordo com essa norma: “No exercício de suas atribuições, poderão as Comissões Parlamentares de Inquérito determinar diligências que reputarem necessárias e requerer a convocação de ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar da administração pública direta, indireta ou fundacional informações e documentos, e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença.”.

Para os fins da garantia de não-autoincriminação, é irrelevante a condição do convocado, se indiciado ou testemunha, de modo que o direito ao silêncio do depoente é inarredável, independentemente do nomen juris usado pela CPI. Cabe exclusivamente ao discernimento de quem está depondo invocar tal garantia (e não ao de quem pergunta).

À luz de uma leitura constitucional (como não poderia deixar de ser, já que todas as normas precisam ser interpretadas conforme a Constituição), a única autoridade que não poderia ser convocada por uma CPI é o presidente da República, em razão da imunidade que lhe é assegurada enquanto chefe de Estado – e não de governo – nas normas do art. 50 e do art. 86 da CF.

O art. 50 estabelece que Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado. Houve silêncio eloquente quanto à convocação do chefe máximo.

As previsões do art. 86 estabelecem a imunidade à prisão cautelar do presidente da República – que nas infrações comuns somente pode ser preso após sentença condenatória executável –, bem como a imunidade temporária à persecução penal por tais crimes não funcionais, praticados em momento anterior ou no curso do mandato.

Com o art. 86, § 4º, da CF, não se assegurou uma irresponsabilidade penal absoluta do presidente da República. Em relação aos crimes não funcionais, basta cessar a presidência para sua responsabilização. E mesmo na vigência do mandato presidencial, é possível a persecutio criminis por ilícitos penais praticados in officio ou propter officium, desde que obtida previamente a autorização da Câmara dos Deputados, conforme o art. 86, caput, pelo qual se exige que a acusação seja admitida por 2/3 da Casa como condição de procedibilidade.

Vale registrar que o STF já se manifestou no sentido de que tal norma é de reprodução proibida por parte dos Estados-membros. De acordo com a ADI nº 978, que contou com o ministro Celso de Mello como redator do acórdão: “Os Estados-membros não podem reproduzir em suas próprias constituições o conteúdo normativo dos preceitos inscritos no art. 86, §§ 3º e 4º, da Carta Federal, pois as prerrogativas contempladas nesses preceitos da Lei Fundamental – por serem unicamente compatíveis com a condição institucional de chefe de Estado – são apenas extensíveis ao presidente da República”.

O mesmo entendimento foi endossado pela Corte diversas vezes, como, por exemplo, no Inquérito nº 3.983, da relatoria do ministro Teori Zavascki: “A previsão constitucional do art. 86, § 4º, da Constituição da República se destina expressamente ao chefe do Poder Executivo da União, não autorizando, por sua natureza restritiva, qualquer interpretação que amplie sua incidência a outras autoridades, (…)”.

A discussão foi sacramentada de vez com a ADI nº 5.540: “Não há fundamento normativo-constitucional expresso que faculte aos Estados possuírem em suas Constituições estaduais a exigência de autorização prévia da Assembleia Legislativa para o processamento e julgamento de Governador por crime comum perante o Superior Tribunal de Justiça”.

Por ocasião da referida ADI nº 5.540, entendeu-se que a exigência de autorização prévia do Poder Legislativo foi prevista apenas para o presidente da República, e não comporta interpretação extensiva aos governadores de Estado, tratando-se de norma que excepciona a regra geral de ausência de condição de procedibilidade política para o processamento de ação penal.

De fato, como delineado no julgado, a exigência de autorização prévia de Assembleia Estadual para o processamento e julgamento de governador de Estado perante o STJ ofende o princípio republicano (art. 1º, caput, da CF), a separação de Poderes (art. 2º, caput) e a igualdade (art. 5º, caput).

Inclusive, chama-se a atenção para uma das razões aduzidas pelo ministro Barroso por ocasião dos debates na ADI nº 5.540 (na página 32): de 52 pedidos de autorização formulados pelo STJ a parlamentos estaduais para a abertura de ação penal contra governadores, somente 1 foi autorizado e 36 pedidos sequer foram respondidos. Daí a justa virada quanto à autorização prévia do Poder Legislativo (a Corte chegou a entender tratar-se de norma de imitação, ou seja, de reprodução facultativa).

Aqui, acredita-se que essa lógica é a chave para a compreensão da constitucionalidade da convocação de governadores por CPIs federais.

Há uma clara tensão entre autonomia federativa e princípio republicano que deve ser resolvida em favor deste último, de modo a permitir a responsabilização política e jurídica dos governantes.

Em coluna passada, já se discorreu sobre a aplicação do princípio da simetria envolvendo os processos legislativos, e, na prática, sustentar a impossibilidade de a CPI federal convocar governadores e prefeitos é uma tentativa de usar tal princípio da simetria para estender o regime jurídico do chefe do Poder Executivo federal aos dos demais entes da federação.

Ocorre que o STF já entendeu que a CF conferiu tratamento diferenciado apenas ao chefe do Poder Executivo federal e que somente a própria CF (e não o constituinte decorrente nas Constituições estaduais) poderia estendê-lo (ADI nº 1.021).

Seguindo por essa linha de raciocínio, não seria possível “blindar” governadores e prefeitos com uma sorte de privilégio político-funcional (o de não poderem ser convocados para depor em CPI instaurada no plano federal) não contemplado pela CF nem, a rigor, pela jurisprudência do STF.

Ora, a partir do momento em que governadores e prefeitos não contam com o tratamento privilegiado do art. 86, §§ 3º e 4º, da CF, tampouco seria extensível a tais autoridades a lógica que impede a convocação do presidente da República por uma CPI.

Convém recordar, inclusive, que o desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal (no caso, o Tribunal de Contas da União – TCU) atrai a competência da Justiça Federal para processar e julgar os prefeitos, conforme o enunciado da Súmula nº 208 do STJ, que reconhece o interesse da União na matéria.

Nessa situação, não se cogita de afronta ao pacto federativo, até mesmo porque o art. 49, inciso X, da CF, prevê que cabe ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo. Essa atribuição é exercida também por intermédio das CPIs e nela não existe afronta à separação de poderes.

A CPI da Pandemia foi criada para “Apurar, no prazo de 90 dias, as ações e omissões do Governo Federal no enfrentamento da Pandemia da Covid-19 no Brasil e, em especial, no agravamento da crise sanitária no Amazonas com a ausência de oxigênio para os pacientes internados; e as possíveis irregularidades em contratos, fraudes em licitações, superfaturamentos, desvio de recursos públicos, assinatura de contratos com empresas de fachada para prestação de serviços genéricos ou fictícios, entre outros ilícitos, se valendo para isso de recursos originados da União Federal, bem como outras ações ou omissões cometidas por administradores públicos federais, estaduais e municipais, no trato com a coisa pública, durante a vigência da calamidade originada pela Pandemia do Coronavírus “SARS-CoV-2”, limitado apenas quanto à fiscalização dos recursos da União repassados aos demais entes federados para as ações de prevenção e combate à Pandemia da Covid-19, e excluindo as matérias de competência constitucional atribuídas aos Estados, Distrito Federal e Municípios.”.

No seu objeto, portanto, está incluída a possibilidade de investigação de governadores e prefeitos (e naturalmente, outras autoridades estaduais e locais) por desvio de recursos federais, sendo certo que, nessa situação, não se trata de investigação sobre assunto da autonomia dos entes federados, já que o emprego dos valores repassados pela União em razão da pandemia é vinculado (e não de livre gestão).

Portanto, o limite material das CPIs no plano federal (de não invadir as áreas em que a CF atribuiu competência aos Estados ou Municípios) não se confunde com a impossibilidade de investigação (e, portanto, também de solicitar o indiciamento) de governadores e prefeitos nos casos em que a investigação da CPI alcance condutas quanto ao emprego de verbas federais.

Em tendo sido admitida tal possibilidade de investigação (que está dentro do escopo da CPI da Pandemia), não se afigura possível esvaziar essa atribuição sustentando uma “imunidade perante CPI federal” inexistente no texto constitucional e, ainda mais grave, contrária ao princípio republicado e à ratiodo regime jurídico dos chefes de Executivo estaduais e municipais.

Vale registrar que, caso se tratasse de investigação conduzida junto às autoridades judiciárias, governadores e prefeitos não poderiam sustentar tais argumentos para se abster de comparecer e colaborar, seja na qualidade de indiciados, seja na qualidade de testemunhas. O art. 221 do CPP garante, no máximo, a opção de ajuste quanto ao local, dia e hora em que serão inquiridos.

Além disso, pergunta-se: se foi admitido o objeto de investigação dos recursos, e se em tese será permitido o mais (isto é, pedir o indiciamento), qual é a razão para não se permitir o menos (a convocação para depor) perante a CPI? Não faz o menor sentido rejeitar esse argumento a fortiori.

Por tudo o que já se expôs até agora, a separação de poderes e o pacto federativo não servem como escudo para que governadores e prefeitos passem incólumes à CPI da Pandemia. Nem mesmo o suposto “precedente” do STF sobre a matéria se presta a tanto.

Em 2012, ao apreciar a medida cautelar no MS nº 31.689, para afastar a possibilidade de o então governador Marconi Perillo ser convocado pela CPMI do (Carlinhos) Cachoeira, o ministro Marco Aurélio limitou-se a usar o argumento da autonomia dos Estados-membros, em decisão que beira à nulidade por mácula ao art. 93, inciso IX, da CF, que exige que sejam fundamentadas todas as decisões.

A decisão proferida em caráter monocrático simplesmente registrou: “Este mandado de segurança ganha contornos preventivos. As razões expendidas a título de causas de pedir surgem com relevância maior. Valores precisam ser conciliados, preservando-se princípios caros à República Federativa do Brasil. Em um primeiro exame, a interpretação sistemática do Texto Maior conduz a afastar-se a possibilidade de comissão parlamentar de inquérito, atuando com os poderes inerentes aos órgãos do Judiciário, vir a convocar, quer como testemunha, quer como investigado, Governador. Os estados, formando a União indissolúvel referida no art. 1º da Constituição Federal, gozam de autonomia e esta apenas é flexibilizada mediante preceito da própria Carta de 1988”.

O parágrafo acima transcrito foi o único que fundamentou a decisão liminar para assegurar ao impetrante o não-comparecimento à CPMI, cujo subsequente encerramento dos trabalhos acarretou a perda superveniente do objeto do MS nº 31.689, sem que jamais a referida decisão monocrática tivesse sido ratificada pela Corte.

Diante dessa situação, será mesmo correto afirmar que o STF tem um “entendimento consolidado” sobre o assunto? Seja como for, agora se afigura uma oportunidade para a correção de rumos.

Na ADPF nº 848, os governadores do DF, AL, AM, AP, BA, ES, GO, MA, PA, PE, PI, RJ, RS, RO, SC, SP, SE e TO se insurgiram contra a convocação perante a CPI da Pandemia, argumentando violação ao pacto federativo, ao princípio da separação dos poderes e, ainda, que a convocação de governadores para depor em CPI federal configuraria “verdadeira hipótese de intervenção federal fora do rol constitucional autorizativo” (p. 8).

Ora, se a violação dos princípios constitucionais sensíveis previstos no art. 34, inciso VII, da CF (como a forma republicana e a prestação de contas da administração pública, direta e indireta) autorizaria a intervenção da União nos Estados e no DF (o mais) – o que, por seu turno, implicaria o afastamento do governador –, por que não serviria para permitir a simples convocação por CPI (o menos), ainda mais quando garantido o direito à não-autoincriminação?

Como narra a própria inicial da ação, o critério estabelecido foi o de convocar os governadores dos Estados onde houve operação policial sobre os gastos com a Covid-19. A fiscalização dos entes subnacionais, nesse sentido, é medida que se impõe a uma CPI entre cujos objetos está a verificação sobre se as ações dos administradores públicos federais (em repassar recursos) seriam (ou não) suficientes ou adequadas.

No momento em que este texto está sendo escrito (no dia 06 de junho), ainda não saiu a decisão da ministra Rosa Weber, relatora da ADPF nº 848, mas estes comentários já servem de crítica, se aceitos os argumentos da ação.

A eventual decisão no sentido da impossibilidade de convocação de governadores e prefeitos por CPI federal é um enorme desserviço que se presta ao combate à corrupção e ao necessário accountabilitydas ações de combate à pandemia. Restaria esvaziado em parte o poder de investigação das CPIs, na contramão da tendência de reforçar as capacidades federais.

Basta imaginar uma situação completamente indesejável (mas não impossível de ocorrer na prática) de falência das instituições locais de investigar e processar crimes. Recorde-se que esse foi um dos argumentos usados no julgamento da ADI nº 5.540 e não à toa foi criada a previsão de federalização da competência para julgar hipóteses de grave violação de direitos humanos, nos termos do art. 109, § 5º, inserido pela EC nº 45/2004.

Uma decisão do STF que venha a limitar os poderes de investigação de CPI federal – já que não poder convocar limita a colheita de acervo probatório rumo a um eventual pedido de indiciamento – vai na contramão do lema “quanto mais vigilância, melhor”. Até mesmo o efeito moralizador da simples criação da CPI fica prejudicado com esse tipo de interpretação. Esse, sim, seria um “precedente” que marcaria negativamente a atuação das CPIs doravante.

Considerando que os requerimentos foram regularmente apresentados e aprovados pelo colegiado, uma decisão do STF que os invalide equivaleria à Corte poder escolher (no lugar dos próprios parlamentares que compõem a CPI) quem pode ser ouvido (e quem não). Estar-se-ia diante de mais uma intervenção judicial na seara legislativa: além de determinar a criação da CPI, o STF passaria a conduzir os trabalhos, em substituição aos seus membros.

Ademais, na prática, criar-se-ia uma imunidade para governadores e prefeitos não prevista no texto original da CF. A construção, como visto, é frágil: trata-se de interpretação que se vale do pacto federativo e da separação dos poderes em detrimento do princípio republicano, e vai na contramão da coerência com decisões passadas do próprio STF sobre o regime jurídico dos chefes do Poder Executivo estaduais e municipais.